Tài liệu Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở bộ nội vụ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN VĂN KHIÊM KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở BỘ NỘI VỤ LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2015 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRẦN VĂN KHIÊM KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở BỘ NỘI VỤ Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 60380101 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: GS.TS. Phạm Hồng Thái Hà Nội – 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Trần Văn Khiêm LỜI CẢM ƠN Trong quá trình thực hiện viết Luận văn, mặc dù còn gặp nhiều khó khăn về thời gian, tƣ liệu, song, đƣợc sự giúp đỡ tận tình của các thầy, cô giáo Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, Học viện Hành chính Quốc gia, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật – Bộ Tƣ pháp cũng nhƣ các cán bộ, công chức Bộ Nội vụ, học viên đã hoàn thành Luận văn “Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội vụ”, theo đúng thời gian và yêu cầu của nhà Trƣờng. Với tình cảm trân trọng và biết ơn, tôi xin trân thành cảm ơn đến: - Ban chủ nhiệm Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, các thầy, cô giáo, cán bộ, viên chức các Phòng của Khoa. - Đặc biệt, tôi xin cám ơn GS.TS Phạm Hồng Thái đã tận tình hƣớng dẫn, giúp đỡ tôi hoàn thành Luận văn; - Các đồng nghiệp công tác tại Bộ Tƣ pháp, Bộ Nội vụ đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi hoàn thành nhiệm vụ nghiên cứu này; Trong quá trình làm đề tài, bản thân tôi đã cố gắng tìm hiểu tài liệu, học hỏi kinh nghiệm để tổng hợp, đánh giá. Tuy nhiên, Luận văn không tránh khỏi những hạn chế, rất mong nhận đƣợc sự góp ý của các thầy, cô giáo, các anh, chị và các bạn. Trân trọng! MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài........................................................................................................... 1 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ..................................................... 3 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ............................................................................. 5 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ........................................................... 6 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn....................................... 6 6. Điểm mới của luận văn ................................................................................................. 7 7.Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ...................................................................... 7 8. Kết cấu của luận văn ..................................................................................................... 7 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ................................................................ 8 1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang bộ (cấp bộ) ......................................................................................... 8 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm VBQPPL ................................................................................. 8 1.1.2. Thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ Nội vụ .................................................... 10 1.1.3. Khái niệm, đặc điểm, mục đích của kiểm tra, xử lý VBQPPL ............................... 13 1.2. Nội dung hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ............................. 18 1.2.1. Sự hình thành cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ........................ 18 1.2.2. Nguyên tắc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ............................................................. 24 1.2.3. Phƣơng thức kiểm tra văn bản QPPL ..................................................................... 25 1.2.4. Nội dung kiểm tra tra văn bản QPPL ...................................................................... 25 1.2.5. Quy trình kiểm tra văn bản QPPL ................................................................ 28 1.2.6. Các hình thức xử lý văn bản trái pháp luật................................................... 35 1.3 Các yếu tố bảo đảm cho hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL .................................... 36 1.3.1. Chất lƣợng hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL .................................. 36 1.3.2. Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL .............. 37 1.3.3. Bảo đảm hoạt động tuyên truyền, phổ biến pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ............................................................................................. 38 1.3.4. Ý thức pháp luật của công chức .................................................................. 39 Kết luận chƣơng 1........................................................................................ 40 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT THUỘC THẨM QUYỀN CỦA BỘ NỘI VỤ ................... 41 2.1. Khái quát chung về Bộ Nội vụ ................................................................................... 41 2.2. Văn bản QPPL do Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội vụ. .............................. 44 2.2.1.VBQPPL không đúng căn cứ pháp lý ...................................................................... 45 2.2.2.VBQPPL không đúng thẩm quyền .......................................................................... 47 2.2.3.VBQPPL không phù hợp với văn bản đƣợc áp dụng làm căn cứ ban hành .......................................................................................................52 2.2.4.VBQPPL không đƣợc ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể thức, kỹ thuật trình bày ................................................................................................... 56 2.3. Hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL của Bộ Nội vụ từ năm 2007 đến nay ............................................................................................................. 59 2.3.1. Xây dựng, hoàn thiện thể chế.................................................................................. 59 2.3.2. Tổ chức tập huấn, bồi dƣỡng nghiệp vụ và kiện toàn tổ chức biên chế, xây dựng đội ngũ cộng tác viên ........................................................................................ 61 2.3.3. Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ kiểm tra VBQPPL .......................................... 61 2.3.4. Bố trí kinh phí, nhân lực cho hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL. ....................... 61 2.4. Những kết quả đạt đƣợc và những hạn chế trong kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội vụ......................................................................... 64 2.4.1. Kết quả và nguyên nhân .......................................................................................... 64 2.4.1.1. Kết quả đạt đƣợc........................................................................................ 64 2.4.1.2. Nguyên nhân của kết quả ......................................................................... 71 2.4.2. Hạn chế và nguyên nhân ......................................................................................... 72 2.4.2.1. Hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL .................................. 72 2.4.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL .................................................................................................................74 Kết luận chƣơng 2........................................................................................ 80 Chƣơng 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VBQPPL CỦA BỘ NỘI VỤ ................................... 82 3.1. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL4 ...................... 82 3.2. Tăng cƣờng năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Bộ Nội vụ4 ........................................................................... 87 3.3. Tăng cƣờng sự phối hợp giữa các cơ quan trong hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL4 ................................................................................................................ 88 3.4. Bảo đảm sự tham gia rộng rãi của các tổ chức chính trị - xã hội, của các phƣơng tiện thông tin đại chúng và của mọi tầng lớp nhân dân 4 ............................ 88 3.5. Củng cố, kiện toàn tổ chức, biên chế và thực hiện chế độ đãi ngộ thích hợp đối với ngƣời làm công tác kiểm tra văn bản4 ................................................................. 89 3.6. Thực hiện tốt việc xây dựng và quản lý hệ cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản trong phạm vi thẩm quyền đƣợc giao4 .................. 91 3.7. Bố trí kinh phí kiểm tra và thực hiện tốt chế độ báo cáo công tác kiểm tra VBQPPL4 .................................................................................................... 93 Kết luận chƣơng 34 ................................................................................................. 91 KẾT LUẬN4 ................................................................................................ 95 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO14 ............................................... 99 DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT HĐND Hội đồng nhân dân QPPL Quy phạm pháp luật UBND Ủy ban nhân dân VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Hiến pháp năm 2013 khẳng định Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân (Điều 2). Xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền đòi hỏi thực hiện quản lý đời sống xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cƣờng pháp chế. Đảng và Nhà nƣớc ta xác định: "quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật ( Điều 8). Để quản lý xã hội bằng pháp luật, các cơ quan Nhà nƣớc đã ban hành nhiều Bộ luật, Luật và các văn bản quy phạm pháp luật trên tất cả các lĩnh vực của đời sống nhà nƣớc và xã hội, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý và hội nhập quốc tế. Đảng và Nhà nƣớc ta luôn xác định: “Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà nƣớc theo pháp luật, tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật, kỷ cƣơng” [13, tr.247]. Xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nƣớc, đặc điểm, điều kiện địa lý, kinh tế, văn hóa khác nhau ở các địa phƣơng nên các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng ban hành có nhiều quy định mang tính “định hƣớng”, “khung” để các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền quy định cụ thể cho phù hợp, theo tinh thần phân cấp quản lý nhà nƣớc. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực của các quy định mang tính định hƣớng cũng đã bộc lộ một số hạn chế nhất định. Dựa trên các tiêu chí mang tính “đặc thù” của mình, nhiều Bộ, ngành, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp đã ban hành văn bản có một số nội dung không phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành. Thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn những văn bản chất lƣợng chƣa cao; văn bản quy phạm pháp luật đƣợc ban hành chậm đi vào cuộc sống, có những văn bản không có hiệu quả, có những văn bản mới ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ... Điều này phản ánh tình trạng không triệt để tuân thủ quy định về thẩm quyền, cơ sở pháp lý, trình tự, thủ tục trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Yêu cầu của việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phải đảm bảo tính pháp chế, tuân thủ Hiến pháp và pháp luật. Cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành VBQPPL phải tuân thủ trình tự, thủ tục, thẩm quyền, bảo đảm hợp 1 hiến, hợp pháp và tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành. Do vậy, kiểm tra, xử lý VBQPPL chính là tăng cƣờng pháp chế trong xây dựng và ban hành VBQPPL của các Bộ, ngành, HĐND và UBND các cấp, đồng thời còn có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm kỷ luật, kỷ cƣơng trong xây dựng và ban hành VBQPPL, từng bƣớc hoàn thiện hệ thống VBQPPL, bảo đảm VBQPPL đƣợc xây dựng, thực hiện đồng bộ, thống nhất từ trung ƣơng đến địa phƣơng, góp phần xây dựng nhà nƣớc pháp quyền của dân, do dân và vì dân. Thực hiện chủ trƣơng đổi mới, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, hội nhập quốc tế, cùng với yêu cầu phát huy dân chủ, tăng cƣờng pháp chế thì yêu cầu quan trọng đặt ra là phải xây dựng một hệ thống pháp luật công khai, minh bạch, thống nhất và đồng bộ. Việc xây dựng một hệ thống pháp luật nhƣ trên đòi hỏi không chỉ quan tâm đến công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà việc xây dựng, tạo ra một cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản đã đƣợc ban hành cũng cần đƣợc quan tâm đúng mức. Cơ quan nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền trong quá trình xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền đã vô tình hay cố ý ban hành những văn bản không đúng thẩm quyền, trình tự do pháp luật quy định, làm cho hệ thống pháp luật không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ. Những nội dung sai trái trong các văn bản của các Bộ, ngành, địa phƣơng ban hành nếu không đƣợc kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời sẽ cản trở sự nghiệp đổi mới, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền và hội nhập quốc tế, làm chậm tiến độ của việc thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Mặt khác, những văn bản sai trái cũng làm ảnh hƣởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của nhà nƣớc, tổ chức và công dân. Công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện và xử lý những văn bản không hợp hiến, hợp pháp của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã đƣợc quy định tại Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 và hiện nay là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ. Khác với thẩm định văn bản quy phạm pháp luật (đƣợc thực hiện trƣớc khi văn bản đƣợc ban hành), hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật đƣợc tiến hành sau khi văn bản đƣợc ban hành nhƣng cũng góp phần đảm bảo tính minh bạch, đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật. 2 Những năm qua, công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ, tuy mới triển khai nhƣng đã đạt đƣợc một số kết quả, nhất là công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền. Hàng năm, Bộ Nội Vụ tiến hành kiểm tra, xử lý và tổ chức các đoàn kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng ban hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ. Đồng thời, Bộ Nội Vụ cũng chỉ đạo các đơn vị thuộc và trực thuộc Bộ tăng cƣờng công tác tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ. Qua công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của ngành nội vụ nói chung và Bộ Nội Vụ nói riêng đã phát hiện nhiều văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, trái với văn bản quy phạm của cấp trên, nhất là các văn bản quy phạm pháp luật quy định về chế độ, chính sách đối với cán bộ công chức và công tác quản lý, phân cấp quản lý cán bộ, công chức...Tuy nhiên, do tổ chức pháp chế của Bộ mới đƣợc thành lập từ năm 2006, Sở Nội vụ các địa phƣơng chƣa có tổ chức pháp chế hoặc chƣa bố trí công chức chuyên trách thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản, nên công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ còn bất cập, khó khăn cả về năng lực thực thi và nghiệp vụ công tác kiểm tra. Nhận thức đƣợc tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ nói riêng, học viên chọn đề tài: “Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ” làm đề tài luận văn thạc sỹ luật học. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Những năm gần đây, đã có nhiều bài báo khoa học, luận văn, đề tài nghiên cứu về hoạt động xây dựng và ban hành cũng nhƣ việc nâng cao chất lƣợng ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là chủ đề thu hút nhiều nhà khoa học khác nhau nhƣ luật học, văn bản học, hành chính học…tiếp cận vấn đề dƣới nhiều góc độ, cách nhìn khác nhau nhƣ các công trình sau: 3 - Đề tài: "Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện" của Viện khoa học pháp lý - Bộ Tƣ pháp (năm 2003). - “Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp bộ” của tác giả Nguyễn Văn Tuấn (Luận văn thạc sỹ luật học, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2010). - “Thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam” của tác giả Phạm Văn Dũng (Luận văn thạc sỹ luật học, Học viện Chính trị Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2011). - TS Lê Hồng Sơn, “Vai trò của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thông pháp luật”, Tạp chí Dân chủ pháp luật, số chuyên đề năm 2007. - TS Đinh Trung Tụng, “Nhìn lại bốn năm triển khai thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Dân chủ pháp luật, số chuyên đề năm 2007. Các công trình dƣới dạng cẩm nang nghiên cứu pháp luật mang tính nghiệp vụ và có giá trị ứng dụng cao của Dự án VIE/2005 “Hỗ trợ thực thi Chiến lược phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010”, dƣới sự giúp đỡ của một số tổ chức quốc tế, Bộ Tƣ pháp biên soạn một số quyển sách phục vụ công tác nghiên cứu pháp luật: Quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật (1998); Hướng dẫn nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật (2002); Hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (2003); Bình luận Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2005); Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp (2010)…Những cẩm nang lập pháp trên đã nghiên cứu để đƣa ra những vấn đề có tính lý thuyết và nguyên tắc đối với công tác soạn thảo, ban hành, kiểm tra VBQPPL. Các bài báo, bài nghiên cứu trên các tạp chí Nhà nƣớc và pháp luật, tạp chí Luật học, trên các website, nhƣ: Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý khiếm khuyết của nó của PGS.TS. Vũ Thƣ (Tạp chí Nhà nƣớc và pháp luật, số 1, năm 2003); Văn bản QPPL và xử lý VBQPPL của Thạc sĩ Bùi Thị Đào (Tạp chí Luật học, số 10, 2007)…đã phân tích rất sâu sắc và cụ thể về các 4 tiêu chí đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản nói chung và văn bản quy phạm pháp luật nói riêng; đồng thời bình luận khá logic, rõ ràng về từng biện pháp xử lý đối với văn bản pháp luật khiếm khuyết. Bên cạnh đó cũng có một số nghiên cứu riêng về hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân nhƣ: Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật – thực trạng và giải pháp hoàn thiện – Viện khoa học pháp lý Bộ tƣ pháp; Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay của Thạc sỹ Trƣơng Thị Phƣơng Lan - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007; Luận văn tiến sĩ Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên – Đại học Luật Hà Nội; Luận văn thạc sĩ Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại Ủy ban nhân dân quận Ba Đình thành phố Hà Nội của tác giả Phạm Hùng Phƣơng – Cao học khóa 12 – Học viện Hành chính; Luận văn thạc sĩ Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ của tác giả Nguyễn Văn Đằng – Cao học khóa 15 – Học viện Hành chính. Những đề tài, công trình, bài viết nêu trên đã nghiên cứu và làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, về thực hiện pháp luật trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản. Nhìn chung các công trình đều đề cập đến công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở diện rộng và nghiên cứu về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói chung, chƣa có công trình nào nghiên cứu dƣới góc độ lý luận và thực trạng công tác kiểm tra, lý giải các nguyên nhân ảnh hƣởng đến chất lƣợng công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, đề ra các giải pháp nâng cao chất lƣợng về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ. Mặc dù vậy, những công trình trên là nguồn tài liệu quan trọng đƣợc tham khảo, sử dụng trong quá trình viết luận văn. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn - Mục đích: Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời đánh giá thực trạng về kiểm tra, xử lý văn 5 bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ thời gian qua, chỉ ra nguyên nhân của những hạn chế trong công tác này; trên cơ sở đó đề xuất giải pháp góp phần nâng cao hiệu qủa công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ trong thời gian tới. - Nhiệm vụ: + Phân tích cơ sở lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; + Đánh giá thực trạng về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ; + Trên cơ sở phân tích thực trạng, luận văn đƣa ra một số giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ trong thời gian tới. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu: Công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật ban hành theo thẩm quyền của Bộ Nội Vụ; các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành thuộc thẩm quyền quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ. - Phạm vi nghiên cứu: Phạm vi nghiên cứu đƣợc giới hạn dƣới góc độ luật học; nghiên cứu về công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền của Bộ Nội Vụ từ năm 2007 đến năm 2013. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn - Phương pháp luận: Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về Nhà nƣớc và pháp luật, nhất là các quan điểm, chủ trƣơng xây dựng và hoàn thiện pháp luật; xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền và tăng cƣờng pháp chế. - Phương pháp nghiên cứu: Để thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu đƣợc đặt ra các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể đƣợc sử dụng gồm: Phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, khảo sát thực tiễn nhằm đánh giá, kết luận và đƣa 6 ra những giải pháp, phƣơng hƣớng cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề đặt ra của luận văn. 6. Điểm mới của luận văn Luận văn là công trình nghiên cứu cơ bản, có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ. Kết quả nghiên cứu của luận văn có những điểm mới về mặt khoa học và thực tiễn nhƣ sau: Thứ nhất, hệ thống hóa vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Thứ hai, phân tích và đánh giá thực trạng, những thành tựu và hạn chế, tồn tại trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ. Thứ ba, đề xuất một số giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ trong thời gian tới. 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần giải đáp một số vấn đề về lý luận cũng nhƣ thực tiễn về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ; góp phần nâng cao nhận thức của cán bộ, công chức về công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn đƣợc kết cấu thành 3 chƣơng: - Chƣơng I: Cơ sở lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật. - Chƣơng II: Thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ. - Chƣơng III: Giải pháp nâng cao chất lƣợng, hiệu quả của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ. 7 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang bộ (cấp bộ) 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật Theo nghĩa rộng, văn bản đƣợc hiểu là một phƣơng tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó. Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ. Theo nghĩa hẹp, văn bản đƣợc hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp lý nhất định, đƣợc sử dụng trong hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế,... Ngày nay với sự phát triển của công nghệ thông tin, văn bản điện tử đƣợc sử dụng rộng rãi. Hiện nay, văn bản điện tử đƣợc sử dụng trong giao dịch giữa các cơ quan nhà nƣớc. Theo quy định của pháp luật hiện hành, văn bản điện tử phù hợp với pháp luật về giao dịch điện tử có giá trị pháp lý tƣơng đƣơng với văn bản giấy trong giao dịch giữa các cơ quan nhà nƣớc. Việc ghi chép văn bản trên giấy hay trên các file điện tử chỉ thuần túy là cách thức ghi nhận các thông tin. Dù tồn tại dƣới dạng trên giấy hay trên file điện tử thì cũng không ảnh hƣởng đến bản chất của văn bản "là phƣơng tiện ghi nhận và truyền đạt các thông tin". a) Khái niệm, đặc điểm VBQPPL: Sau khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đƣợc ban hành thì “văn bản quy phạm pháp luật” trở thành một thuật ngữ pháp lý đƣợc sử dụng rộng rãi, thống nhất trong nghiên cứu và thực tiễn ban hành văn bản. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, trong đó có 8 quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội” [27, Điều 1]. Nhƣ vậy, từ khái niệm này, chúng ta có thể thấy, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có những đặc điểm sau đây: Một là, do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền. Hai là, đƣợc ban hành theo đúng hình thức, trình tự, thủ tục quy định đối với từng hình thức văn bản. Ba là, có chứa các quy tắc xử sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần, đối với mọi đối tƣợng hoặc một nhóm đối tƣợng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phƣơng. Văn bản quy phạm pháp luật không chỉ đích danh một sự việc cụ thể mà chỉ dự liệu trƣớc những điều kiện, hoàn cảnh xảy ra, khi đó con ngƣời tham gia các quan hệ xã hội mà văn bản điều chỉnh phải tuân theo quy tắc xử sự nhất định. Bốn là, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện bằng biện pháp nhƣ tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế. Trong trƣờng hợp cần thiết, Nhà nƣớc có thể áp dụng biện pháp cƣỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với ngƣời vi phạm (chế tài hình sự, chế tài hành chính, chế tài dân sự,...). b) Văn bản QPPL do Bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định hệ thống VBQPPL hiện nay gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội; Lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc; Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ; Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Thông tƣ của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Thông tƣ của Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ; Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nƣớc; Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ƣơng của tổ chức chính trị - xã hội; Thông tƣ liên tịch giữa Chánh 9 án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ; Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân (gồm: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân). Đối với Bộ, cơ quan ngang bộ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: Chỉ có Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ mới có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Đây là thẩm quyền của ngƣời đứng đầu Bộ, cơ quan ngang bộ. Hình thức VBQPPL do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành là thông tƣ (Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ) và thông tƣ liên tịch (Thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ). Tuy nhiên, có thể thấy định nghĩa về VBQPPL nói chung cũng nhƣ VBQPPL của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ nói riêng chƣa thực sự đáp ứng yêu cầu của việc thực thi pháp luật. Bởi vì, trên thực tế, dù đã có định nghĩa, nhƣng vẫn thƣờng gặp khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là VBQPPL hay không vì, chƣa có tiêu chí xác định thế nào là quy tắc xử sự chung. Đây là vấn đề thƣờng gặp khi tiến hành kiểm tra VBQPPL của các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh. 1.1.2. Thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ Nội Vụ Thẩm quyền ban hành VBQPPL đƣợc hiểu là giới hạn quyền lực do pháp luật quy định cho chủ thể ban hành VBQPPL để giải quyết những vấn đề thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Thẩm quyền ban hành VBQPPL bao gồm thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục đƣợc quy định Trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc 10 xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [27, Điều 1]. * Thẩm quyền hình thức là quyền của chủ thể ban hành VBQPPL trong việc lựa chọn, sử dụng đúng tên loại VBQPPL theo quy định của pháp luật. Pháp luật quy định, mỗi cá nhân, cơ quan trong thẩm quyền của mình chỉ đƣợc ban hành một hoặc một số hình thức VBQPPL (ví dụ: Chính phủ ban hành Nghị định, Thủ tƣớng Chính phủ ban hành Quyết định; Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành Thông tƣ, Thông tƣ liên tịch…). Theo quy định tại Khoản 8 Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ đƣợc ban hành VBQPPL bằng hình thức thông tƣ hoặc thông tƣ liên tịch. Nhƣ vậy, chỉ có Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ mới có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Đây là thẩm quyền của ngƣời đứng đầu Bộ, cơ quan ngang bộ. Đồng thời, ngƣời đứng đầu Bộ, cơ quan ngang bộ không đƣợc ban hành VBQPPL bằng các hình thức nhƣ công văn, thông báo hoặc các văn bản hành chính khác. Về nguyên tắc, văn bản của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ tuy bản thân nó có chứa đựng QPPL nhƣng nếu không đƣợc ban hành theo hình thức luật định thì sẽ không có hiệu lực thi hành vì đã vi phạm các quy định của pháp luật ban hành VBQPPL về hình thức văn bản. Về hình thức VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang bộ cần đề cập đến một vấn đề là mối quan hệ giữa văn bản chính và văn bản kèm theo. Trên thực tế, không ít VBQPPL đƣợc hợp thành từ hai loại: Văn bản có hình thức là VBQPPL và văn bản kèm theo. Đó là: Thông tƣ ban hành kèm theo một văn bản khác nhƣ quy chế, quy định…Ví dụ: Thông tƣ số 16/2012/TT-BNV ngày 28/12/2012 của Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ ban hành quy chế thi tuyển, xét tuyển viên chức; quy chế thi thăng hạng chức danh nghề nghiệp đối với viên chức và Nội quy kỳ thi tuyển, thi thăng hạng chức danh nghề nghiệp đối với viên chức… Hiện nay, chƣa có quy tắc chung về việc sử dụng loại văn bản nói trên. Việc lựa chọn tên gọi của văn bản đƣợc ban hành kèm theo là “quy chế” hay “quy định”… là tùy thuộc vào cơ quan ban hành. 11 * Thẩm quyền nội dung là quyền của chủ thể ban hành VBQPPL trong việc xem xét và quyết định thể hiện trong VBQPPL những QPPL điều chỉnh quan hệ xã hội thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể đó. Về thực chất, đó là giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nƣớc mà pháp luật đã đặt ra đối với mỗi cá nhân, cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc. Điều 16 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ đƣợc ban hành để quy định các vấn đề sau: 1. Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tƣớng chính phủ; 2. Quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách; 3. Quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao”. Nhƣ vậy, việc ban hành VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang bộ gắn với việc thực hiện chức năng của cơ quan quản lý nhà nƣớc ở Trung ƣơng, để thực hiện VBQPPL của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, gắn với việc thực hiện quản lý nhà nƣớc đối với ngành, lĩnh vực đƣợc phân công. * Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ: Bộ Nội Vụ là một trong 22 Bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ. Bộ Nội Vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy theo Nghị định số 36/2012/NĐCP ngày 18/4/2012 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang bộ và Nghị định số 61/2012/NĐ-CP ngày 10/8/2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội Vụ. Theo đó, Bộ Nội Vụ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về các ngành, lĩnh vực: Tổ chức hành chính, sự nghiệp nhà nƣớc; chính quyền địa phƣơng, địa giới hành chính; cán bộ, công chức, viên chức nhà nƣớc; hội, tổ chức phi chính phủ; thi đua, khen thƣởng; tôn giáo; văn thƣ, lƣu 12