Tài liệu Khiếu nại, tố cáo hành chính - cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp

THANH TRA CHÍNH PHỦ ----------------------***---------------------- BÁO CÁO TỔNG THUẬT ĐỀ TÀI ĐỘC LẬP CẤP NHÀ NƯỚC KHIẾU NẠI, TỐ CÁO HÀNH CHÍNH CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP Chủ nhiệm: TS. Lê Tiến Hào Phó Tổng Thanh tra Chính phủ 9007 Hà Nội, tháng 10 năm 2011 BAN CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI Chủ nhiệm: TS. Lê Tiến Hào – Phó Tổng Thanh tra Chính phủ Phó Chủ nhiệm: TS. Nguyễn Quốc Hiệp Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra, Thanh tra Chính phủ Thư ký đề tài: ThS. Nguyễn Tuấn Khanh Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra, Thanh tra Chính phủ 2 MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU I. Sự cần thiết của đề tài..............................................................................................5 II. Tình hình nghiên cứu ..............................................................................................7 III. Mục tiêu, nhiệm vụ của đề tài...............................................................................10 IV. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................................................................10 V. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................................11 VI. Quá trình triển khai đề tài .....................................................................................13 VII. Kết cấu của đề tài ................................................................................................14 Chương I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI, TỐ CÁO HÀNH CHÍNH 1.1. Quan niệm, vai trò, đặc điểm của khiếu nại, tố cáo hành chính ...................15 1.1.1. Quan niệm, vai trò, đặc điểm của khiếu nại hành chính ...............................15 1.1.2. Quan niệm, vai trò, đặc điểm của tố cáo hành chính ....................................26 1.2. Vai trò, thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ...........................................................................................................................33 1.2.1. Vai trò của giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính......................................33 1.2.2. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính.........37 1.3. Quan điểm của Đảng, Nhà nước và Chủ tịch Hồ Chí Minh về khiếu nại, tố cáo hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính..............................52 1.4. Quá trình phát triển của pháp luật Việt Nam về khiếu nại, tố cáo hành chính ...........................................................................................................................60 1.4.1. Giai đoạn trước Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân (năm 1981) .......................................................................................60 1.4.2. Giai đoạn thực hiện Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân (năm 1981) và Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991.........................................................................................................................61 1.4.3. Giai đoạn thực hiện Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (trước khi sửa đổi, bổ sung năm 2005) ..................................................................................................62 1.5. Kinh nghiệm nước ngoài về giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ...........66 1.5.1. Về giải quyết khiếu nại hành chính...............................................................66 1.5.2. Về giải quyết tố cáo hành chính....................................................................75 Chương II THỰC TRẠNG KHIẾU NẠI, TỐ CÁO HÀNH CHÍNH VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO HÀNH CHÍNH 2.1. Khái quát tình hình khiếu nại, tố cáo hành chính và công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ....................................................................................80 2.1.1. Tình hình khiếu nại, tố cáo và nguyên nhân của tình trạng khiếu nại, tố cáo hành chính hiện nay..........................................................................................80 2.1.2. Tình hình khiếu nại, tố cáo đông người và giải quyết khiếu nại, tố cáo đông người ............................................................................................................104 3 2.1.3. Tình hình khiếu nại, tố cáo tồn đọng, bức xúc, kéo dài và công tác giải quyết......................................................................................................................109 2.1.4. Thực trạng giải quyết khiếu kiện hành chính và việc thi hành án hành chính......................................................................................................................114 2.2. Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo hành chính.........................................................................................................................120 2.2.1. Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về tiếp công dân và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo.......................................................................................120 2.2.2. Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay ..............................................................................130 2.2.3. Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về tố cáo và giải quyết tố cáo hành chính ......................................................................................................160 Chương III ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT, NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO HÀNH CHÍNH 3.1. Dự báo tình hình khiếu nại, tố cáo và yêu cầu đặt ra đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính trong thời gian tới .......................................178 3.1.1. Dự báo tình hình khiếu nại, tố cáo trong thời gian tới................................178 3.1.2. Những yêu cầu đối với việc bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo hành chính và công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính .............................................183 3.2. Định hướng hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính .......................................................................194 3.2.1. Quán triệt và thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính phù hợp với tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước, cải cách tư pháp và hội nhập quốc tế hiện nay.................................................................................................................194 3.2.2. Bảo đảm tính hợp hiến, thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật và khả năng thi hành của pháp luật về khiếu nại, tố cáo hành chính; tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của nước ngoài về giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính......................................................................................................................196 3.2.3. Tạo điều kiện thuận lợi cho công dân, cơ quan, tổ chức thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo hành chính thông qua việc thiết lập được trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính đơn giản, nhanh chóng, công khai, minh bạch góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của nhà nước, cơ quan, tổ chức và cá nhân. ............................................................................................................197 3.2.4 Nâng cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, đội ngũ công chức có thẩm quyền góp phần nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và hiệu lực công tác quản lý nhà nước trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội..............199 3.3. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính.............................................................................................200 3.3.1. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo hành chính.........200 3.3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính.............................................................................................................225 KẾT LUẬN, KIẾN NGHỊ ........................................................................................244 4 LỜI MỞ ĐẦU I. Sự cần thiết của đề tài Luật Khiếu nại, tố cáo được Quốc hội thông qua năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005) và những văn bản hướng dẫn thi hành đã tạo lập hành lang pháp lý quan trọng cho công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Cùng với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về khiếu nại, tố cáo, các cơ quan hành chính nhà nước đã có những cố gắng đáng kể trong việc tổ chức thực hiện. Nhìn chung, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo thời gian qua đã tạo điều kiện để người dân thực hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân góp phần quan trọng vào phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh, trật tự xã hội và giữ vững sự ổn định chính trị. Tuy nhiên, tình hình khiếu nại, tố cáo hiện nay vẫn là vấn đề xã hội bức xúc và tiếp tục diễn biến phức tạp. Trong đó, khiếu nại, tố cáo đông người, vượt cấp lên Trung ương gia tăng với tính chất gay gắt, quyết liệt và được tổ chức ngày càng chặt chẽ hơn. Mỗi năm có hàng trăm nghìn vụ việc khiếu nại, tố cáo ở tất cả các địa phương trên cả nước, đặc biệt là ở những thành phố lớn. Trong số các vụ khiếu nại, tố cáo, phần lớn có nội dung liên quan đến đất đai, nhất là đất thu hồi để xây dựng khu công nghiệp, đô thị, công trình công cộng, đường giao thông. Trong khiếu kiện đông người, xuất hiện nhiều đoàn có tổ chức, có người cầm đâu, chỉ huy và có sự liên kết giữa các đoàn, tập trung với số lượng lớn, kéo về Trung ương. Một số người đi khiếu kiện với thái độ cực đoan, căng khẩu hiệu, biểu ngữ có nội dung kích động, thậm chí một số đoàn còn có hành vi gây rối hoặc đi diễu hành trên đường phố, kéo vào chiếm giữ trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước nhằm gây sức ép. Đáng chú ý là trong một số trường hợp có sự lôi kéo, kích động, xúi giục, hỗ trợ về vật chất của các thế lực thù địch, bọn phản động và phần tử cơ hội chính trị lợi dụng để xuyên tạc, phá hoại... Tình hình trên do nhiều nguyên nhân. Trong đó, có nguyên nhân do cơ chế, chính sách chưa phù hợp với thực tiễn, nhất là trong quản lý đất đai, đền bù giải phóng mặt bằng, tái định cư. Có nguyên nhân do công tác quản lý yếu kém, tiêu cực, tham nhũng. Có nguyên nhân do công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo còn nhiều bất cập, hạn chế như: cơ chế giải quyết khiếu nại chưa đảm bảo đầy đủ tính khách quan, công khai, dân chủ trong quá trình giải quyết; việc khởi kiện của người dân tại toà án còn bị hạn chế; trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại chưa cụ thể, rõ ràng, nhất là giải quyết khiếu nại lần đầu còn quá phức tạp, thời hạn giải quyết dài, chưa tạo thuận lợi cho công dân; chưa đề cao vai trò của các tổ chức 5 chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại; thiếu chế tài cụ thể trong việc xử lý trách nhiệm thực hiện công tác giải quyết khiếu nại; chất lượng giải quyết khiếu nại, tố cáo thấp, còn nhiều sai sót; hiệu lực thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại chưa cao; chưa gắn trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan nhà nước trong việc tổ chức tiếp công dân. Bên cạnh đó, một số văn bản pháp luật hiện hành có quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, nhất là trong lĩnh vực đất đai… còn mâu thuẫn, chồng chéo, chưa tạo được thống nhất trong các quy định về khiếu nại, giải quyết khiếu nại. Trên cơ sở đánh giá tình hình khiếu nại, tố cáo và thực trạng giải quyết khiếu nại, tố cáo, trong những năm qua, Đảng, Nhà nước đã quan tâm đặc biệt tới công tác giải quyết khiếu nại, coi đó là một trong những nhiệm vụ quan trọng trong cải cách hành chính nhà nước và phát huy quyền dân chủ của nhân dân. Nghị quyết số 48-NQ/TW, ngày 24-5-2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã nêu: “Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, bảo đảm mọi quyết định, hành vi hành chính trái pháp luật đều được phát hiện và có thể bị khởi kiện trước toà án; đổi mới thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo và thủ tục giải quyết các vụ án hành chính theo hướng công khai, đơn giản, thuận lợi cho dân, đồng thời đảm bảo tính thông suốt, hiệu quả của quản lý hành chính”. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX của Đảng đề ra mục tiêu: “Khắc phục tình trạng chồng chéo, đùn đẩy, né tránh trách nhiệm, gây khó khăn, chậm trễ trong công việc và giải quyết khiếu kiện của dân”. Thông báo Kết luận số 130- TB/TW ngày 10-1-2008 của Bộ Chính trị về tình hình, kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo từ năm 2006 đến nay và giải pháp trong thời gian tới đã xác định: “Đẩy mạnh công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, đồng bộ, nhất là pháp luật về đất đai và khiếu nại, tố cáo…. Khẩn trương xây dựng và ban hành Luật khiếu nại và giải quyết khiếu nại, Luật tố cáo và giải quyết tố cáo”… Tuy nhiên, những chủ trương, đường lối của Đảng chưa được cụ thể hóa đầy đủ thành pháp luật và thực hiện có hiệu quả trong thực tiễn. Do vậy, thời gian qua, Quốc hội và Chính phủ đang xây dựng hệ thống pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo (dự thảo Luật khiếu nại, dự thảo Luật tố cáo, Luật tố tụng hành chính…). Hơn nữa, trước những yêu cầu của công cuộc đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế cũng đặt ra nhiều vấn đề mới đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Tình hình trên đặt 6 ra nhiều vấn đề phải giải đáp, đòi hỏi phải nghiên cứu một cách tổng thể cả về lý luận và thực tiễn về quyền khiếu nại, tố cáo hành chính, và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính; từ đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả công tác này ở Việt Nam. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài khoa học độc lập cấp nhà nước “Khiếu nại, tố cáo hành chính - Cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp” là rất cần thiết. II. Tình hình nghiên cứu Qua các giai đoạn phát triển trong lịch sử lập hiến và lập pháp, Nhà nước Việt Nam không ngừng hoàn thiện các quy định của pháp luật và đổi mới cơ chế giải quyết nhằm bảo đảm quyền khiếu nại và quyền tố cáo của các chủ thể. Những thay đổi trong cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo là một quá trình phát triển của cả hệ thống pháp luật thực định và cơ sở lý luận cho cho việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Cho đến nay, đã có nhiều công trình, đề tài khoa học nghiên cứu về khiếu nại, tố cáo với mục đích tiếp tục hoàn thiện cơ sở lý luận và cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo. Có thể khái quát tình hình nghiên cứu về những vấn đề liên quan đến nội dung nghiên cứu đề tài như sau: - Có một số công trình, đề tài khoa học nghiên cứu về khiếu nại, tố cáo hành chính với các cách tiếp cận khác nhau nhằm hoàn thiện những điều kiện cần thiết để bảo đảm thực hiện quyền cơ bản của công dân như các đề tài khoa học cấp Bộ: Việc giải quyết khiếu nại của công dân trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước sau khi tòa án hành chính được thành lập (năm 1996); Cải cách thủ tục hành chính trong tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo (năm 1997) của Thanh tra Nhà nước; đề tài khoa học cấp Bộ Giải quyết khiếu tố của nhân dân - Thực trạng và những bài học kinh nghiệm (năm 2001) của Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh. Ngoài ra, vấn đề còn được phân tích trong một số bài nghiên cứu chuyên sâu như: Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong Luật khiếu nại, tố cáo (Nguyễn Thế Thuấn, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 52000); Quyền khiếu kiện của cán bộ, công chức (ThS. Trần Thị Hiền, Tạp chí Luật học, số 03-2005); Đảm bảo quyền con người trong thi hành án (ThS. Nguyễn Đức Phúc, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 04-2007); Về bảo đảm quyền khiếu nại, quyền tố cáo ở Việt Nam hiện nay (ThS. Nguyễn Tuấn Khanh, Bản tin Nhân quyền, số 6-2008); Người khiếu nại và người bị khiếu nại trong khiếu nại hành chính (Nguyễn Thị Thuỷ, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 032007); Những vướng mắc trong giải quyết khiếu nại, tố cáo và cách giải quyết (Thắng Lợi, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, năm 2000)… Vấn đề này còn được 7 đề cập đến trong cuốn sách Thẩm quyền xét xử khiếu kiện hành chính của tòa án - Sự bảo đảm công lý trong quan hệ giữa Nhà nước và công dân (TS. Nguyễn Thanh Bình, Nxb. Tư pháp, 2004)… Phần lớn đề tài, công trình nghiên cứu trên đây đã được thực hiện cách đây khá lâu nên nhiều vấn đề lý luận đã không đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn đang đặt ra. Bên cạnh đó, do giới hạn trong phạm vi các bài báo khoa học, nên nhiều vấn đề liên quan đến quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân, đặc biệt là những đặc điểm, biểu hiện cụ thể khi công dân thực hiện các quyền đó trong lĩnh vực hành chính chưa được đề cập đến một cách thoả đáng. - Các công trình, đề tài khoa học nghiên cứu về pháp luật và thực trạng hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo với mục tiêu góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật và đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo. + Có một số công trình nghiên cứu về yêu cầu chung nhất đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và việc hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo. Cụ thể như: cuốn sách Hiệp định thương mại song phương Việt Nam - Hoa kỳ và cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam (Viện Khoa học Thanh tra, Nxb. Tư pháp, năm 2004); Tiếp tục đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam (Đinh Văn Minh, đề tài cấp cơ sở của Thanh tra Chính phủ năm 2002); Hoàn thiện Luật khiếu nại, tố cáo trong điều kiện hội nhập quốc tế (ThS. Trần Văn Sơn, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 7-2005); Những vướng mắc trong giải quyết khiếu nại, tố cáo và cách giải quyết (Thắng Lợi, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 8-2000); Việc thụ lý để giải quyết khiếu nại, tố cáo - Từ lý luận đến thực tiễn (Nguyễn Quốc Tuấn, Tạp chí Thanh tra, số 6-2005) ... + Một số công trình nghiên cứu và đưa ra các giải pháp liên quan đến thẩm quyền, trình tự và thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính và đề cập đến công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính trong một số lĩnh vực cụ thể, ví dụ: Việc thực hiện thẩm quyền giải quyết của thủ trưởng cơ quan nhà nuớc và trách nhiệm của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính (Phạm Văn Long, đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 2005); Xây dựng quy trình giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính (Ngô Mạnh Toan, đề tài khoa học cấp cơ sở của Thanh tra Chính phủ năm 2005); Vấn đề đối thoại trong giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính (Nguyễn Tiến Binh đề tài khoa học cấp cơ sở của Thanh tra Chính phủ năm 2005); Tiền tố tụng hành chính - Thủ tục bắt buộc trước khi khởi kiện hành chính (ThS. 8 Nguyễn Thị Thuỷ, Tạp chí Luật học, số 10-2007); Thực hiện khiếu nại và người đại diện thực hiện khiếu nại trong giải quyết khiếu nại, tố cáo (ThS. Nguyễn Ngọc Bích, Tạp chí Luật học, số 03-2005); Việc thụ lý để giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính - Từ lý luận đến thực tiễn (Nguyễn Quốc Tuấn, Tạp chí Thanh tra, số 6-2005); Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính của cơ quan hành chính nhà nước (Nguyễn Thị Minh Hà, Luận văn Thạc sĩ luật học, Trường đại học Luật Hà Nội); Thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính về đất đai, nhà ở hiện nay - Những vấn đề đặt ra và giải pháp (Ngô Đăng Huynh, đề tài cấp bộ của Thanh tra Chính phủ năm 2003); Hoàn thiện những quy định của Luật khiếu nại, tố cáo về giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính đông người (ThS. Trần Văn Sơn, Tạp chí Thanh tra, số 7-2005); Việc áp dụng pháp luật để giải quyết khiếu nại về đất đai (ThS. Nguyễn Tuấn Khanh, Tạp chí Thanh tra, số 5-2008); Hoà giải - Biện pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo trong thi hành án dân sự (Phạm Quốc Toản, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số chuyên đề tháng 7-2006).... + Một số bài viết, công trình khoa học đề cập đến công tác kiểm tra, giám sát hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ở những góc độ khác nhau. Ví dụ: Thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước trong giải quyết khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng - thực trạng và kiến nghị (Phạm Văn Khanh, đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 2004); Nâng cao hiệu lực, hiệu quả thanh tra trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo (Bùi Nguyên Suý, đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ năm 2007); Trách nhiệm của đại biểu dân cử trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân (ThS. Đào Xuân Tiến, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 02-2005); Tăng cường giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước - giải pháp tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa (TS. Trần Văn Sơn, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 82005)... + Đứng trước yêu cầu của thực tiễn, đã có một số công trình nghiên cứu nhằm đưa ra các giải pháp đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính (thậm chí có những công trình, bài viết đề cập đến mô hình giải quyết khiếu nại hành chính còn đang có những ý kiến khác nhau về vị trí, vai trò, thẩm quyền), ví dụ: Một số vấn đề về tài phán hành chính ở Việt Nam (PTS. Lê Bình Vọng, Nxb. Chính trị quốc gia, 1994); Tài phán hành chính - Nhìn từ góc độ Luật so sánh (Nguyễn Văn Quang, Luận văn Thạc sĩ luật học, Đại học Luật Hà 9 Nội, năm 1999); Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính (Nguyễn Văn Thanh, đề tài khoa học cấp Bộ của Thanh tra Chính phủ, năm 2004); Một số khía cạnh của việc nâng cao hiệu suất hoạt động của Toà hành chính trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính (Vũ Thư, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 8-2003); Cơ quan tài phán hành chính - Nhận thức mới, giải pháp mới cho một vấn đề không mới (Đinh Văn Minh, Tạp chí Thanh tra, 2005); Đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính và việc thành lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam (ThS. Nguyễn Tuấn Khanh, Tạp chí Mặt trận Tổ quốc, số 112007); Đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay (PGS.TS. Bùi Xuân Đức, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 5-2008)... Nhìn chung, nội dung nghiên cứu trong các công trình nói trên mới dừng lại ở mức độ chung nhất, chưa tạo lập cơ sở khoa học vững chắc để đổi mới tổng thể cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính và công tác kiểm tra, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính hiện nay, đặc biệt là trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường, cải cách hành chính và hội nhập quốc tế. III. Mục tiêu, nhiệm vụ của đề tài - Làm rõ cơ sở lý luận về khiếu nại, tố cáo hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính; - Đánh giá đúng tình hình khiếu nại, tố cáo hành chính và thực trạng việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính; làm rõ những nguyên nhân phát sinh khiếu nại, tố cáo và những tồn tại, hạn chế trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính giai đoạn hiện nay; - Đề xuất định hướng, nguyên tắc và hệ thống các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo và nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo. IV. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 1. Đối tượng nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu quyền khiếu nại, tố cáo hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước, đặc biệt tập trung nghiên cứu cơ chế bảo đảm cho việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo hành chính trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước thông qua hệ thống quy định pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo hành chính của công dân, cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo hành chính. Để có cơ sở đối chiếu, so sánh, đề tài nghiên cứu cơ chế bảo đảm thực hiện khiếu nại, tố cáo 10 hành chính của công dân ở một số nước trên thế giới, chỉ ra những kinh nghiệm cần được nghiên cứu, tham khảo. 2. Phạm vi nghiên cứu: Phạm vi nghiên cứu của đề tài là những vấn đề lý luận và thực tiễn có liên quan trực tiếp đến quyền khiếu nại, tố cáo hành chính và cơ sở bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo hành chính. Cụ thể là: - Khái niệm, đặc trưng của khiếu nại, tố cáo hành chính; vai trò của khiếu nại, tố cáo hành chính trong quản lý hành chính nhà nước. - Những bảo đảm cho việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính. - Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo hành chính. - Những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo hành chính của công dân và hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính. Với đối tượng và phạm vi nghiên cứu như trên, đề tài nghiên cứu tương đối toàn diện cả về mặt lý luận lẫn thực tiễn liên quan đến quyền khiếu nại, tố cáo hành chính và công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính. V. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp luận nghiên cứu đề tài dựa trên cơ sở phương pháp duy vật lịch sử và duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác - Lênin. Việc thực hiện nghiên cứu các vấn đề lý luận, thực tiễn và đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính được thực hiện bằng cách tiếp cận của các khoa học tổng hợp liên ngành, tiếp cận theo phương pháp hệ thống, lịch sử, phát triển. Việc sử dụng các phương pháp này được dựa trên quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước về vấn đề này. Những nội dung mà đề tài quan tâm nghiên cứu rất phức tạp, liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành; đồng thời có cả yếu tố lịch sử trong giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính. Việc thực hiện nghiên cứu sẽ được tiếp cận qua một số các ngành khoa học như khoa học lịch sử (để xem xét sự phát triển của các chế định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo); khoa học tâm lý (để phân tích các tồn tại xã hội về vấn đề này với tâm lý, ý thức xã hội, ý 11 thức công dân, tâm lý của những cá nhân có thẩm quyền trong giải quyết khiếu nại, tố cáo…); khoa học kinh tế (để đánh giá tương quan của sự phát triển kinh tế đến thực trạng khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo)... Ngoài ra, các khoa học xã hội học khác cũng được vận dụng để nghiên cứu về mối quan hệ biện chứng giữa các quy định pháp luật về vấn đề này với thực trạng khiếu nại, tố cáo... Để đạt được mục tiêu nghiên cứu đặt ra, Ban Chủ nhiệm đề tài đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học xã hội phổ biến hiện nay như sau: 1. Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh Đây là những phương pháp nghiên cứu cơ bản, cần thiết đối với tất cả các ngành khoa học. Ban Chủ nhiệm đề tài đã thu thập các tài liệu, các bài viết của các nhà khoa học cũng như các báo cáo của các bộ, ngành, địa phương về nội dung nghiên cứu, từ đó phân tích, đánh giá và đưa ra các kết luận khoa học. Ban Chủ nhiệm đề tài đã kế thừa các kết quả nghiên cứu, các số liệu điều tra khảo sát, đồng thời áp dụng một cách khoa học các quy trình xử lý tài liệu, mô tả phân tích theo yêu cầu nội dung nghiên cứu. Tính toàn diện, hệ thống, liên ngành được coi trọng trong quá trình xử lý các số liệu cũng như trong quá trình hoàn thành các báo cáo khoa học của đề tài. 2. Phương pháp điều tra, khảo sát Đề tài áp dụng phương pháp điều tra xã hội học, bao gồm: - Khảo sát bằng bảng hỏi: Ban Chủ nhiệm đề tài đã xây dựng các phiếu hỏi để khảo sát với 3 nhóm đối tượng: thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước; cán bộ thanh tra và người khiếu nại, tố cáo. Ban Chủ nhiệm đề tài đã tiến hành khảo sát các nhóm đối tượng này tại 8 tỉnh, thành phố và 10 bộ, ngành với tổng số 4.068 phiếu hỏi. Việc lựa chọn địa bàn thực hiện việc thu, phát phiếu hỏi có tính đến cơ cấu giữa các vùng, miền và đặc trưng của các ngành, lĩnh vực có lượng khiếu nại, tố cáo nhiều, phức tạp và nhạy cảm. - Sử dụng chuyên gia: Trong quá trình thực hiện đề tài, Ban Chủ nhiệm tổ chức nhiều cuộc tọa đàm, hội thảo để lấy ý kiến các chuyên gia và thuê chuyên gia viết các chuyên đề nghiên cứu để có được các luận cứ khoa học và thực tiễn sâu sắc nhất về những vấn đề liên quan đến nội dung nghiên cứu của đề tài. Phương pháp này đã đáp ứng yêu cầu một mặt tiếp cận, trao đổi với các chuyên gia để tiếp nhận thông tin sâu về lĩnh vực liên quan, mặt khác các chuyên gia có thể góp phần định hướng nghiên cứu một số lĩnh vực mà Ban Chủ nhiệm đề tài 12 còn hiểu chưa sâu. - Phương pháp phỏng vấn sâu: Là phương pháp bổ sung cho phương pháp điều tra bằng bảng hỏi. Các thông tin từ phỏng vấn sâu sẽ là tài liệu quan trọng giúp xử lý các vấn đề mà người nghiên cứu quan tâm. Trong quá trình khảo sát, Ban Chủ nhiệm đề tài đã phỏng vấn sâu và trực tiếp nhiều chuyên gia, thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ thanh tra, người khiếu nại, tố cáo để làm rõ thêm tình hình khiếu nại, tố cáo cũng như công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo bổ sung cho kết quả khảo sát bằng phiếu hỏi. - Phương pháp thống kê và dự báo: Sử dụng phương pháp này Ban Chủ nhiệm đềg tài đã tập hợp các số liệu về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan trung ương và địa phương trong 5 năm trở lại đây để phân tích, đánh giá; từ đó đưa ra những phân tích và dự báo. VI. Quá trình triển khai đề tài Sau khi Thuyết minh đề tài được Bộ Khoa học và Công nghệ phê duyệt, Ban Chủ nhiệm đề tài đã triển khai thực hiện như sau: - Tổ chức các cuộc tọa đàm lấy ý kiến hoàn thiện Đề cương hệ thống chuyên đề nghiên cứu. - Ký hợp đồng với các chuyên gia để viết các chuyên đề nghiên cứu. - Tập hợp các báo cáo, tài liệu, số liệu liên quan đến những vấn đề nghiên cứu của đề tài. - Tổ chức các cuộc tọa đàm với mục tiêu xây dựng phương án khảo sát, xây dựng phiếu khảo sát thực trạng khiếu nại, tố cáo và khảo sát khiếu nại, tố cáo hành chính. - Tiến hành khảo sát trực tiếp tại 8 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phân bố trên cả 3 miền: miền Bắc, miền Trung và miền Nam; - Tổ chức 03 hội thảo khoa học: + Hội thảo “Những vấn đề lý luận về khiếu nại, tố cáo hành chính”. + Hội thảo “Khiếu nại, tố cáo tồn đọng, bức xúc - Thực trạng và giải pháp”. + Hội thảo “Khiếu nại, tố cáo đông người - Thực trạng và giải pháp”. - Tổ chức Hội thảo khoa học: Hoàn thiện Báo cáo tổng thuật đề tài. 13 VII. Kết cấu của đề tài: Ngoài phần mở đầu và kết luận, kiến nghị, đề tài được kết cấu thành ba chương: Chương I: Những vấn đề lý luận về khiếu nại, tố cáo hành chính. Chương II: Thực trạng khiếu nại, tố cáo hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính. Chương III: Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính. 14 Chương I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI, TỐ CÁO HÀNH CHÍNH 1.1. Quan niệm, vai trò, đặc điểm của khiếu nại, tố cáo hành chính Quyền khiếu nại, quyền tố cáo là những quyền cơ bản của công dân. Qua các giai đoạn phát triển trong lịch sử lập hiến và lập pháp của Việt Nam, các quy định về những quyền này không ngừng được hoàn thiện. Lần đầu tiên “quyền khiếu nại và tố cáo” được ghi nhận mang tính chất hiến định tại Hiến pháp năm 19591. Tiếp đó, tại Hiến pháp năm 1980, quy định về “quyền khiếu nại và tố cáo” được cụ thể hơn một bước2. Đến Hiến pháp năm 1992, “quyền khiếu nại, tố cáo” của công dân đã được phân định thành hai quyền cơ bản là “quyền khiếu nại” và “quyền tố cáo”. Những nguyên tắc cơ bản để công dân thực hiện các quyền này cũng được ghi nhận rõ hơn. Cùng với sự hoàn thiện các quy định mang tính chất hiến định, pháp luật Việt Nam cũng dần mở rộng đối tượng điều chỉnh và tạo cơ chế thuận lợi để các chủ thể thực hiện những quyền này. Đó cũng là quá trình Việt Nam nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn bảo đảm quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân. 1.1.1. Quan niệm, vai trò, đặc điểm của khiếu nại hành chính 1.1.1.1. Quan niệm về khiếu nại hành chính a) Khái niệm Khiếu nại là hiện tượng xung đột về lợi ích giữa các chủ thể mà biểu hiện của nó là sự phản ứng của các chủ thể khi họ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm. Trong xã hội, các quan hệ về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể rất đa dạng, vì vậy, khiếu nại được thể hiện ở nhiều cấp độ khác nhau, trên những lĩnh vực khác nhau. Có những khiếu nại phát sinh trong hoạt động thực thi quyền lực nhà nước (khiếu nại trong lĩnh vực tư pháp, khiếu nại trong lĩnh vực hành chính...), có những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực tư, nhất là trong các hoạt động xã hội và sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp (ví dụ như khiếu nại của thành viên các tổ chức xã hội về quyết định của các tổ chức đó, khiếu nại của khách hàng về những quyết định, hành vi của doanh nghiệp mà khách hàng cho rằng các quyết định, hành vi của doanh nghiệp, tổ chức trong 1. Xem: Điều 29, Hiến pháp năm 1959. 2. Xem: Điều 73, Hiến pháp năm 1980. 15 khu vực tư xâm phạm đến quyền và nghĩa vụ của họ...). Sự xuất hiện của nhà nước gắn liền với sự ra đời của pháp luật và việc quản lý xã hội bằng những quy tắc xử sự chung. Nhà nước và các tổ chức, cá nhân có mối quan hệ mật thiết về quyền và nghĩa vụ. Nhà nước ban hành pháp luật và sử dụng pháp luật như là một phương tiện để quản lý xã hội, quản lý các tổ chức, cá nhân nhưng đồng thời lại có nghĩa vụ bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Hiểu theo nghĩa rộng nhất, việc quản lý xã hội bằng pháp luật được thể hiện trong việc thực hiện tất cả các nhánh quyền (lập pháp, hành pháp và tư pháp). Trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước, các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền phải ra những quyết định, thực hiện những hành vi liên quan đến quyền và lợi ích của các chủ thể trong xã hội. Khi các chủ thể cho rằng các quyết định, hành vi từ phía nhà nước xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì sẽ phát sinh khiếu nại. Vì vậy, trên phương diện lý thuyết, khiếu nại có thể phát sinh trong cả lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong lĩnh vực lập pháp, đó là sự phản ứng của các chủ thể trong xã hội đối với các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành. Trong lĩnh vực hành pháp, đó là sự phản ứng của các chủ thể đối với các quyết định, hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước khi cho rằng các quyết định, hành vi đó xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Trong lĩnh vực tư pháp, đó là sự phản ứng của các chủ thể đối với các bản án của toà án, các quyết định, hành vi của cơ quan tư pháp hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan tư pháp. Do đặc thù của quản lý nhà nước (theo nghĩa rộng), việc khiếu nại thường xảy ra trong việc thực hiện quyền hành pháp và tư pháp, nhiều nhất là trong hành pháp (khiếu nại đối với các quyết định, hành vi của cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước). Quản lý nhà nước gắn liền với hoạt động chấp hành, điều hành và là hoạt động cụ thể của việc thực thi quyền hành pháp. Trong lĩnh vực này, các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước vừa là chủ thể của các quan hệ nội bộ trong cơ quan, vừa có quan hệ với các chủ thể bên ngoài xã hội. Vì vậy, khiếu nại trong lĩnh vực quản lý nhà nước không chỉ là sự phản ứng của xã hội đối với quyết định, hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước mà còn phát sinh trong nội bộ nền hành chính, đó là sự phản ứng của các các chủ thể trong nền hành chính với các cơ quan hành chính nhà nước khi họ cho rằng các các cơ quan hành chính nhà nước hoặc các chủ thể có thẩm quyền khác đã có những quyết định, hành vi xâm 16 phạm đến quyền và lợi ích của họ. Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ khiếu nại được đề cập đến như là sự phản ứng của các chủ thể trong xã hội đối với quyết định của các cơ quan nhà nước (cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp) hoặc hành vi của cán bộ, công chức, người làm việc trong cơ quan nhà nước khi họ cho rằng các quyết định, hành vi đó xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau về khiếu nại nhưng nhìn chung, quan niệm về khiếu nại đều được hiểu như vậy. Theo sách Thuật ngữ pháp lý phổ thông, khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác3. Theo Từ điển tiếng Việt, khiếu nại được hiểu là đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý... Những khái niệm trên được tiếp cận trên rất sát với sự phát triển của hệ thống quy định pháp luật về khiếu nại, vì vậy, nghĩa của thuật ngữ khiếu nại thường hẹp hơn so với những biểu hiện trong thực tế. Nhìn lại lịch sử lập pháp của Việt Nam, thuật ngữ "khiếu nại" được sử dụng lần đầu tiên trong văn bản chính thức của Nhà nước Việt Nam là kể từ khi có Sắc lệnh số 64-SL ngày 23-11-1945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Điều II của Sắc lệnh quy định: “… Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền: Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân...”. Tinh thần và nội dung của bản Sắc lệnh cho thấy khiếu nại ở đây chỉ sự khiếu nại của nhân dân đối với chính quyền mà hiện nay chúng ta quan niệm đó chính là khiếu nại đối với hoạt động của bộ máy nhà nước và công chức nhà nước mà trước hết là các cơ quan hành chính nhà nước, đó chính là khiếu nại hành chính. Tại Điều I, Sắc lệnh cũng đã xác định: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”. Như vậy, việc khiếu nại vừa có ý nghĩa bảo vệ quyền lợi của người dân tránh sự vi phạm từ phía cơ quan nhà nước và cán bộ nhà nước vừa tạo ra cơ chế để giám sát hoạt động của chính quyền các cấp. Năm 2000, trong một kết quả nghiên cứu của Thanh tra Nhà nước, khái niệm "khiếu nại" được hiểu rộng hơn, theo đó, “khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại 3. Thuật ngữ pháp lý phổ thông, tr. 29 17 do việc làm không đúng gây ra”4. Trong lĩnh vực quản lý nhà nước, khiếu nại gắn liền với thuật ngữ khiếu nại hành chính. Từ điển Bách khoa Việt Nam đưa ra quan niệm: “Khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi và quyết định đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ...”5. Tuy vậy, mức giới hạn chủ thể của khiếu nại hành chính là cá nhân hay tổ chức như trên là cách tiếp cận theo hướng liệt kê, chưa bao hàm hết các chủ thể chịu sự tác động của các quyết định hành chính. Trong thực tế các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức cũng có những quyền và lợi ích có thể bị xâm hại từ phía các cơ quan nhà nước, do đó, nếu chỉ coi quyền khiếu nại hành chính gắn với tổ chức và cá nhân thì chưa đủ tính bao quát. Mặt khác, quan niệm khiếu nại là “đề nghị” chưa thể hiện hết tính dân chủ trong quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với các chủ thể là đối tượng chịu sự quản lý của Nhà nước. Vì vậy, để bảm đảm tính bao quát và tính chất dân chủ, có thể quan niệm: Khiếu nại hành chính là việc đối tượng (cơ quan, tổ chức, cá nhân) chịu sự tác động trực tiếp của quyết định hành chính, hành vi hành chính yêu cầu hoặc đề nghị cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành hoặc thực hiện khi cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó không hợp pháp, hợp lý, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Với quan niệm này, khái niệm khiếu nại hành chính trước hết gắn liền với quyền khiếu nại của công dân. Quyền khiếu nại hành chính là công cụ pháp lý mà Nhà nước xác lập nhằm đảm bảo các quyền khác của đối tượng quản lý. Nội dung của quyền khiếu nại hành chính bao gồm tổng thể quyền và nghĩa vụ pháp lý tương ứng giữa công dân và Nhà nước. Mục đích của việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân là bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp và khôi phục lại quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể. Đồng thời, thông qua thực hiện quyền khiếu nại hành chính, các cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân có thể giám sát hoạt động quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan nhà nước, các cán bộ, công chức. Trong quản lý xã hội, mối quan hệ giữa Nhà nước và các đối tượng chịu sự quản lý của Nhà nước không tránh khỏi xung đột về lợi ích. Để 4. Thông tin khoa học, số 3-2000 của Trung tâm Nghiên cứu khoa học - TT Thanh tra. 5. Từ điển Bách khoa Việt Nam, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2002, tr.506-507. 18 giải quyết xung đột đó, việc cá nhân hay cơ quan, tổ chức yêu cầu cá nhân, tổ chức hay cơ quan nhà nước nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho là không đúng đắn là vấn đề phổ biến, xảy ra trong nhiều lĩnh vực. So với hoạt động lập pháp và tư pháp, hoạt động quản lý hành chính nhà nước hay còn gọi là hoạt động "chấp hành - điều hành" là hoạt động diễn ra phổ biến. Đây là hoạt động phức tạp, triển khai ở mọi lĩnh vực của đời sống xã hội và thường tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Như vậy khiếu nại hành chính gắn liền với chủ thể và đối tượng khiếu nại hành chính. b) Chủ thể và đối tượng khiếu nại hành chính - Về chủ thể của khiếu nại hành chính: Với quan niệm như trên, chủ thể của khiếu nại hành chính rất rộng, bao gồm tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân có mối quan hệ về quyền và lợi ích với cơ quan hành chính nhà nước trong quản lý nhà nước - mối quan hệ chấp hành, điều hành. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với các cơ quan, tổ chức, cá nhân được xác lập trên cơ sở thoả thuận như hợp đồng dân sự, hợp đồng kinh tế... thì không thể phát sinh khiếu nại hành chính. Trên bình diện Hiến pháp - văn bản pháp lý cao nhất ghi nhận cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước và mối quan hệ Nhà nước - công dân, quyền khiếu nại được ghi nhận là quyền cơ bản của công dân. Vì vậy, trước hết, chủ thể của khiếu nại hành chính là công dân (Điều 74, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Trên bình diện quản lý hành chính nhà nước, quyền khiếu nại được pháp luật hành chính ghi nhận là quyền của bất kỳ công dân, tổ chức nào tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính bị ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Như vậy quyền khiếu nại là quyền của mọi công dân nhưng quyền khiếu nại hành chính cũng là quyền của những cá nhân, tổ chức chịu sự ràng buộc trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Điều này cũng có nghĩa là chủ thể có quyền khiếu nại hành chính là những công dân, tổ chức có quyền và lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi một quyết định hành chính và hành vi hành chính nào đó. Như vậy, chủ thể quyền khiếu nại hành chính bao gồm: công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch, cơ quan nhà nước, tổ chức... có quyền và lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính. Đây là những chủ thể được pháp luật hành chính ghi nhận khả năng được định đoạt việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính hay không thực hiện quyền khiếu nại hành chính. 19 Trước đây, Pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết các khiếu nại hành chính của công dân năm 1981 và Pháp lệnh khiếu nại hành chính của công dân năm 1991 chỉ quy định quyền khiếu nại của công dân mà không quy định quyền khiếu nại của cơ quan, tổ chức. Luật khiếu nại hành chính năm 1998 (tiếp đó là hai lần sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005) đã quy định các cơ quan, tổ chức cũng có quyền khiếu nại. Trên thực tế, không chỉ có công dân mà các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội cũng chịu sự tác động của các quyết định hành chính và hành vi hành chính trong quá trình quản lý nhà nước. Trong nhiều trường hợp, các cơ quan nhà nước cũng có những quyết định hành chính và hành vi hành chính làm ảnh hưởng đến hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Bên cạnh đó, khi đất nước bước vào thời kỳ đổi mới, ngày có nhiều người nước ngoài sinh sống và làm việc, học tập tại Việt Nam. Để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho họ, Nghị định số 53/2005/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo đã quy định cá nhân, tổ chức nước ngoài cũng cũng có quyền khiếu nại và được bảo đảm như với các tổ chức, cá nhân trong nước. Về chủ thể khiếu nại, cho đến nay vẫn có những ý kiến khác nhau. Khi xây dựng Dự án Luật khiếu nại, tố cáo, có quan điểm cho rằng cơ quan cũng là chủ thể có quyền khiếu nại. Tuy nhiên, có quan niệm cho rằng, quy định “cơ quan” là chủ thể có quyền khiếu nại là không phù hợp với Hiến pháp, vì Luật khiếu nại, tố cáo giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân, không giải quyết mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước với cơ quan nhà nước. Do đó, chỉ nên quy định chủ thể có quyền khiếu nại là cá nhân và tổ chức (chủ yếu là tổ chức kinh tế). Trên thực tế, Điều 74, Hiến pháp năm 1992 quy định công dân có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước… Điều đó không có nghĩa công dân là chủ thể duy nhất được thực hiện quyền khiếu nại. Đối với việc quy định cơ quan nhà nước có quyền khiếu nại, Thanh tra Chính phủ cho rằng, trong các quan hệ pháp luật khác nhau, địa vị pháp lý của cơ quan nhà nước là khác nhau. Trong mối quan hệ để thực hiện chức năng, nhiệm vụ sẽ khác với quan hệ pháp luật kinh tế, quan hệ pháp luật lao động (trong quan hệ này họ là chủ thể của pháp luật kinh tế, pháp luật lao động và bình đẳng với các chủ thể pháp luật khác)… Trong quá trình hoạt động, các cơ quan nhà nước cũng sẽ bị tác động bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính của chủ thể có thẩm quyền (trừ những quyết định, hành vi hành chính chỉ đạo, điều hành của cơ quan cấp trên với cơ quan 20