Tài liệu Kết quả rà soát cơ chế, chính sách liên quan đến triển khai kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2012 2020

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN VĂN PHÒNG BAN CHỈ ĐẠO NHÀ NƯỚC VỀ KẾ HOẠCH BẢO VỆ VÀ PHÁT TRIỂN RỪNG GIAI ĐOẠN 2011 – 2020 BÁO CÁO TÓM TẮT KẾT QUẢ RÀ SOÁT CƠ CHẾ, CHÍNH SÁCH LIÊN QUAN ĐẾN TRIỂN KHAI KẾ HOẠCH BẢO VỆ VÀ PHÁT TRIỂN RỪNG GIAI ĐOẠN 2012-2020 Tháng 9 - 2012 1 MỤC LỤC MỞ ĐẦU .............................................................................................................................. 1 PHẦN I ................................................................................................................................. 3 KẾT QUẢ RÀ SOÁT, ĐÁNH GIÁ VĂN BẢN QPPL THEO CÁC NHÓM VẤN ĐỀ ..... 3 I. THỐNG KÊ, PHÂN LOẠI CÁC VĂN BẢN QPPL .......................................................... 3 II. KẾT QUẢ RÀ SOÁT, ĐÁNH GIÁ CÁC VĂN BẢN QPPL THEO CÁC NHÓM VẤN ĐỀ 3 1. Quản lý rừng ........................................................................................................................ 3 1.1. Bất cập, hạn chế ........................................................................................................................... 3 1.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh .............................................................................. 7 2. Bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học .................................................................................. 8 2.1. Bất cập, hạn chế ........................................................................................................................... 8 2.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh .............................................................................. 9 3. Phát triển rừng.....................................................................................................................10 3.1. Bất cập, hạn chế về phục hồi rừng, cải tạo rừng ...........................................................................10 3.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh .............................................................................11 4. Khai thác, sử dụng rừng.......................................................................................................11 4.1. Bất cập, hạn chế ..........................................................................................................................11 4.1.1. Khai thác lâm sản ................................................................................................................................. 11 4.1.2. Sản xuất nông lâm kết hợp .................................................................................................................... 12 4.1.3. Cho thuê rừng đặc dụng để kinh doanh du lịch sinh thái ........................................................................ 13 4.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh .............................................................................13 4.2.1. Nghiên cứu khoa học trong RPH ........................................................................................................... 13 4.2.2. Dịch vụ môi trường rừng....................................................................................................................... 13 5. Đầu tư, tín dụng, tài chính ...................................................................................................14 5.1. Bất cập, hạn chế ..........................................................................................................................14 5.1.1. Cơ chế đầu tư, hỗ trợ đầu tư................................................................................................................. 14 5.1.2. Tín dụng ............................................................................................................................................... 15 5.1.3. Thuế và các khoản thu nộp ngân sách.................................................................................................... 16 5.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điểu chỉnh .............................................................................17 6. Tổ chức hệ thống quản lý ngành lâm nghiệp .......................................................................18 6.1. Cơ quan quản lý chuyên ngành về lâm nghiệp..............................................................................18 6.2. Tổ chức hệ thống sản xuất lâm nghiệp .........................................................................................18 6.2.1. Bất cập, hạn chế ................................................................................................................................... 18 6.2.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh....................................................................................... 20 III. CÁC VĂN BẢN QPPL ĐƯỢC TIẾP TỤC ÁP DỤNG................................................. 20 IV. CÁC VĂN BẢN ĐỀ NGHỊ HẾT HIẸU LỰC THI HÀNH ........................................... 22 1. Văn bản của Thủ tưóng Chính phủ, Chính phủ (3 văn bản) .......................................... 22 I. GIAI ĐOẠN 2012-2015............................................................................................... 24 1.1. Giai đoạn 2012 – 2013 .....................................................................................................24 1.2. Giai đoạn 2013-2014.......................................................................................................29 1.3. Giai đoạn 2014 - 2015......................................................................................................29 2.2. Giai đoạn 2013-2014.......................................................................................................33 2.3. Giai đoạn 2014 - 2015......................................................................................................35 II. GIAI ĐOẠN 2016-2020 ............................................................................................. 35 PHỤ LỤC i CÁC TỪ VIẾT TẮT BV&PTR Bảo vệ và phát triển rừng LTQD Lâm trường quốc doanh LSNG Lâm sản ngoài gỗ NTQD Nông trường quốc doanh NN&PTNT Nông nghiệp và phát triển nông thôn PTR Phát triển rừng QPPL Quy phạm pháp luật RĐD Rừng đặc dụng RPH Rừng phòng hộ RSX Rừng sản xuất PCCCR Phòng cháy chữa cháy rừng QLR Quản lý rừng UBND UBND ii MỞ ĐẦU 1. Đặt vấn đề Kế hoạch Bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2011-2020 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 57/QĐ-TTg ngày 9/1/2012. Đây là văn bản quan trọng nhằm triển khai thực hiện Nghị quyết số 18/2011/QH13 ngày 25/11/2011 của Quốc hội về kết thúc việc thực hiện Nghị quyết số 08/1997/QH10 và Nghị quyết số 73/2006/QH11 về Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng. Trong thời gian, với mục tiêu phát triển ngành lâm nghiệp bền vững mà trọng tâm là tổ chức thực hiện Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng (1998 - 2010), phù hợp với tình hình thực tế của Việt Nam, đáp ứng yêu cầu của hội nhập quốc tế, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương đã ban hành gần 150 văn bản QPPL có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp. Phần lớn các văn bản này đang còn hiệu lực pháp lý được tiếp tục áp dụng để thực hiện Kế hoạch BV&PTR giai đoạn 2011 - 2020; tuy nhiên, một số cơ chế, chính sách được ban hành chủ yếu là phục vụ cho Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng nên không còn phù hợp với việc thực hiện nhiệm vụ mới. 2. Mục tiêu Rà soát xác định các cơ chế, chính sách hiện hành còn phù hợp để tiếp tục áp dụng; các cơ chế, chính sách không còn phù hợp cần sửa đổi, bổ sung và các cơ chế, chính sách mới cần được xây dựng; trên cơ sở đó đề xuất lộ trình sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện các văn bản QPPL liên quan đến cơ chế, chính sách thực hiện Kế hoạch BV&PTR giai đoạn 2012 – 2020. 3. Phạm vi rà soát văn bản Được tiến hành theo các nhóm vấn đề liên quan đến các hoạt động lâm nghiệp được quy định trong Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 và các văn bản có liên quan, theo 6 nhóm vấn đề sau: Nhóm 1 - Quản lý tài nguyên rừng: tập trung chủ yếu vào phân loại rừng; rà soát, quy hoạch lại 3 loại rừng; giao, cho thuê, khoán rừng và đất lâm nghiệp; chuyển mục đích sử dụng rừng và đất lâm nghiệp; quản lý rừng bền vững và cấp chứng chỉ rừng; thống kê, kiểm kê, theo dõi diễn biến tài nguyên rửng và lập hồ sơ quản lý rừng; đánh giá môi trường chiến lược và đánh giá tác động môi trường. Nhóm 2 - Bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học: tiêu chí phân khu chức năng và vùng đệm của rừng đặc dụng; bảo tồn đa dạng sinh học; quản lý thực vật rừng, động vật rừng; phòng cháy, chữa cháy rừng, chống chặt phá rừng; kiểm tra, kiểm soát lâm sản; xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản; một số chính sách tăng cường công tác bảo vệ rừng. Nhóm 3 - Phát triển rừng: trồng rừng, phục hồi rừng, cải tạo rừng; khoa học, công nghệ và khuyến lâm; chính sách hỗ trợ lương thực trồng rừng thay thế 1 nưong rẫy; chính sách khuyến khích phát triển rừng; thanh lý rừng trồng được đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước; khuyến lâm. Nhóm 4- Khai thác, sử dụng rừng: khai thác lâm sản, sản xuất nông lâm kết hợp; nghiên cứu khoa học; dịch vụ môi trường rừng; cho thuê rừng đặc dụng để kinh doanh du lịch sinh thái (chế biến lâm sản được lồng ghép trong việc rà soát chính sách đầu tư, tín dụng) Nhóm 5 - Đầu tư, tín dụng, tài chính: cơ chế đầu tư, hỗ trợ đầu tư; quản lý đầu tư xây dựng công trình lâm sinh; tín dụng, thuế và các khoản thu nộp ngân sách; xác định giá các loại rừng; quỹ bảo vệ và phát triển rừng. Nhóm 6- Tổ chức hệ thống quản lý ngành lâm nghiệp: cơ quan quản lý chuyên ngành về lâm nghiệp, tổ chức hệ thống sản xuất lâm nghiệp (công ty lâm nghiệp; Ban quản lý rừng đặc dụng; Ban quản lý rừng phòng hộ; quản lý rừng cộng đồng). 4. Phương pháp rà soát - Thu thập, chọn lọc, nghiên cứu các văn bản QPPL còn hiệu lực pháp lý tính đến tháng 8/2012 do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương ban hành. - Lập bảng kết hợp với phương pháp phân tích, so sánh, vận dụng các tiêu chí chung áp dụng đối với việc rà soát văn bản QPPL, như đảm bảo tính minh bạch, tính hệ thống, tính khả thi; phát hiện văn bản có mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu thống nhất, không còn phù hợp với thực tiễn, khó vận dụng hoặc những vấn đề chưa được pháp luật hiện hành điều chỉnh phục vụ cho việc triển khai thực hiện Kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2012 - 2020. 5.Nội dung báo cáo, gồm 2 phần: Phần I. Kết quả rà soát, đánh giá văn bản QPPL theo các nhóm vấn đề. Phần II. Đề xuất lộ trình sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện cơ chế chính sách phục vụ triển khai Kế hoạch BV&PTR giai đoạn 2012-2020. 2 PHẦN I KẾT QUẢ RÀ SOÁT, ĐÁNH GIÁ VĂN BẢN QPPL THEO CÁC NHÓM VẤN ĐỀ I. THỐNG KÊ, PHÂN LOẠI CÁC VĂN BẢN QPPL Đã tiến hành rà soát 146 văn bản còn hiệu lực pháp lý, gồm: 5 Luật; 41 Nghị định và Nghị quyết của Chính phủ; 27 Quyết định và Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; 66 Quyết định và Thông tư cấp bộ; 07 Thông tư liên tịch (Phụ lục 01). II. KẾT QUẢ RÀ SOÁT, ĐÁNH GIÁ CÁC VĂN BẢN QPPL THEO CÁC NHÓM VẤN ĐỀ 1. Quản lý rừng 1.1. Bất cập, hạn chế 1.1.1. Phân loại rừng - Luật BV&PTR (Điều 4) quy định, căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu, rừng được phân thành ba loại: phòng hộ, đặc dụng, sản xuất. Trong mỗi loại rừng lại được phân thành các loại khác nhau. Việc phân loại này phức tạp, dẫn đến chồng chéo về xác định mục đích sử dụng đối với từng loại rừng, khó khăn trong công tác quản lý, bảo vệ và sử dụng rừng. Ví dụ: rừng phòng hộ được phân thành RPH đầu nguồn; RPH chăn gió, chắn cát bay; RPH chắn sóng lấn biển, RPH bảo vệ môi trường. Trong RPH đầu nguồn lại được phân thành các cấp: rất xung yếu, xung yếu, ít xung yếu (Quyết định 61/2005/QĐ-BNN ngày 12/10/2005 của Bộ NN&PTNT về việc ban hành bản quy định về tiêu chí phân cấp RPH); trong khi đó hàng năm mới thống kê diện tích rừng đặc dụng, RPH, rừng sản xuất; quy chế khai thác lâm sản quy định về khai thác gỗ và LSNG đối với RPH nói chung, chưa có quy định khai thác gỗ và LSNG đối với RPH ở cấp rất xung yếu, xung yếu, ít xung yếu... Mặt khác, phân loại RĐD quy dịnh tại Luật BV&PTR (bao gồm: vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên (khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài - sinh cảnh), khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học) khác với quy định phân cấp khu bảo tồn tại Điều 16 Luật đa dạng sinh học năm 2008, theo dó, khu bảo tồn gồm Vườn quốc gia; khu dự trữ thiên nhiên; khu bảo tồn loài – sinh cảnh, khu bảo vệ cảnh quan. - Thông tư số 34/2009/TT-BNNPTNT ngày 10/06/2009 của Bộ NN&PTNT quy định tiêu chí xác định và phân loại rừng, trong đó (Điều 3 - tiêu chí xác định rừng) quy định đối với rừng mới trồng phải đảm bảo mật độ 1.000 cây/ha, trong khi đó nếu trồng rừng theo băng, theo dải chỉ cần 600 cây/ha đã đảm bảo quy định, vùng cát trồng 1.100 cây/ha, nếu đảm bảo tỷ lệ sống trên 85% sẽ được nghiệm thu nhưng không công nhận là rừng (vì mật độ dưới 1.000 cây). Điều 8 - phân loại rừng theo trữ lượng, quy định rừng nghèo, trữ lượng từ 10 - 100m3, biên độ quá rộng sẽ khó quản lý loại rừng này. 3 1.1.2. Giao, cho thuê, khoán rừng và đất lâm nghiệp a) Giao, cho thuê rừng và đất lâm nghiệp - Giao rừng: Luật BV&PTR (Điểm b Khoản 3 Điều 24 - Giao rừng) quy định Nhà nước giao RSX là rừng tự nhiên có thu tiền sử dụng rừng đối với các tổ chức kinh tế. Quy định này cần được xem xét lại, vì phần lớn rừng tự nhiên hiện còn là rừng trung bình, rừng nghèo, hầu như không có thu nhập gì từ rừng và phải qua một thời gian dài đầu tư vào rừng (25 - 30 năm) mới có sản lượng khai thác; hơn nữa đối với khu rừng có sản lượng khai thác thì sản phẩm khai thác đã phải chịu thuế tài nguyên. Quyết định số 304/2005/QĐ-TTg ngày 23/11/2005 của Thủ tướng Chính phủ (Điều 4) về việc thí điểm giao rừng, khoán bảo vệ rừng cho hộ gia đình và cộng đồng trong buôn, làng là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ ở các tỉnh Tây Nguyên và Thông tư số 17/2006/TT-BNN ngày 14/3/2006 của Bộ Nông nghiệp và PTNT hướng dẫn Quyết định 304 (Khoản 2 Mục II) quy định, đối tượng rừng giao cho dân là RSX là rừng tự nhiên không thuộc rừng giàu, trung bình, không đảm bảo cấp trữ lượng hoặc độ tàn che theo quy định; Nghị định số 200/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 của Chính phủ về sắp xếp, đổi mới và phát triển LTQD (Khoản 4 Điều 4) quy định diện tích RSX là rừng tự nhiên nghèo kiệt của các lâm trường thì chính quyền địa phương thu hồi để giao, cho thuê cho các đối tượng, dẫn đến một số địa phương chỉ giao rừng nghèo, rừng non phục hồi cho hộ gia đình, cộng đồng đã hạn chế hưởng lợi từ rừng. - Cho thuê rừng: Luật BV&PTR (Điều 25) quy định, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước được Nhà nước cho thuê rừng thu tiền thuê rừng hàng năm, trong khi đó, tổ chức, cá nhân nước ngoài lại được chọn trả tiền thuê rừng hàng năm hoặc trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Thời hạn trả tiền thuê rừng nêu trên tương ứng với các quyền của chủ rừng quy định tại Luật này (Điều 66, 71, 75, 76). Điều này dẫn đến sự không bình đẳng giữa tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước và tổ chức, cá nhân nước ngoài. - Hưởng lợi từ rừng: Quyết định số 178/2001/QĐ-TTg ngày 12/11/2001 của Thủ tướng Chính phủ về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp có một số hạn chế, bất cập sau: + Xác định sản phẩm chính, sản phẩm phụ: chưa quy định rõ các tiêu chí để phân biệt sản phẩm chính, sản phẩm phụ từ rừng. + Quy định về chặt tỉa thưa, cây phù trợ (Điều 6) trong RPH chưa rõ ràng. + Tỷ lệ sản phẩm được hưởng lợi: Điều 7 và Điều 14 quy định, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao rừng tự nhiên quy hoạch RSX hoặc nhận khoán RPH, được hưởng tỷ lệ giá trị sản phẩm khai thác căn cứ vào hiện trạng rừng khi giao cho hộ gia đình, cá nhân. Tuy nhiên, việc giao rừng hoặc khoán rừng trước đây chủ yếu mới xác định về vị trí, diện tích rừng và loại rừng; chưa xác định cụ thể trạng thái rừng khi giao hoặc khoán nên không có căn cứ để tính 4 mức hưởng lợi cho hộ gia đình, cá nhân, làm cho nhiều địa phương lúng túng. Mặt khác, việc xác định hiện trạng rừng làm cơ sở để giao rừng và tính toán hưởng lợi theo các tỷ lệ phần trăm cụ thể quy định trong Quyết định 178 đòi hỏi rất công phu và tốn kém, nhiều địa phương không thể thực hiện được. + Rừng không có trữ lượng, không có lâm sản phụ, nơi đất xấu không thể kết hợp được sản xuất nông ngư nghiệp; rừng ở vùng sâu vùng xa, địa hình hiểm trở khó khai thác và vận chuyển lâm sản ra ngoài (rừng trên núi đá vôi, rừng giáp biên giới, RPH chắn cát ven biển, rừng có nhiều cây gỗ quý…) thì quyền hưởng lợi từ rừng hầu như không khả thi. + Chưa quy định rõ phương pháp tính toán khi phân chia lâm sản khai thác chính giữa hộ gia đình với xã hoặc bên giao khoán như: địa điểm phân chia sản phẩm, giá lâm sản làm căn cứ phân chia sản phẩm, chi phí khai thác, vận xuất lâm sản; quy định mức ăn chia đối với gỗ đổ gãy, tỉa thưa, tận thu lâm sản; cơ quan chịu trách nhiệm giám sát thực hiện về khối lượng, chủng loại lâm sản được phép lấy ra khỏi rừng, phần nộp ngân sách xã, chi phí cho các công việc đó…. + Chưa có quy định quyền hưởng lợi đối với tổ chức, cộng đồng dân cư thôn tham gia nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp. b) Giao khoán rừng và đất lâm nghiệp - Nghị định số 135/2005/NĐ-CP ngày 08/11/2005 của Chính phủ về việc giao khoán đất nông nghiệp, đất RSX và đất có mặt nước nuôi trồng thuỷ sản trong các NTQD, LTQD, theo quy định tại khoản 1 Điều 17, Nghị định này thay thế Nghị định số 01/CP ngày 04/01/1995 của Chính phủ, nhưng lại chỉ tập trung quy định về giao khoán rừng và đất lâm nghiệp quy hoạch RSX trong các NTQD, LTQD. Khoản 4 Điều 17 Nghị định 135 còn quy định đối với LTQD có RPH, RĐD thì thực hiện khoán bảo vệ rừng theo quy định về khoán bảo vệ RPH, RĐD, nhưng không nói rõ thực hiện theo văn bản nào hay vẫn áp dụng theo quy định tại Nghị định 01//CP? Nếu Nghị định 135 chỉ thay thế nội dung quy định về khoán rừng và đất lâm nghiệp quy hoạch rừng SX thì phải ghi rõ các nội dung liên quan đến khoán bảo vệ RPH, RĐD quy định tại Nghị định 01/CP vẫn còn hiệu lực pháp lý. Do quy định không rõ về hiệu lực thi hành văn bản nên có cách hiểu khác nhau, một số địa phương lúng túng khi triển khai khoán bảo vệ RPH, RĐD, không biết dựa vào văn bản pháp luật nào? Cho đến nay, từ sau khi Nghị định 135 được ban hành, chưa có văn bản pháp luật nào quy định về khoán bảo vệ RPH, RĐD, ngoài các văn bản pháp luật liên quan đến dự án 661 (Quyết định 661, Quyết định 100 của Thủ tướng Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định 661). Nghị định 35 quy định khoán ổn định lâu dài, về cơ bản, phù hợp với Luật đất đai 2003, tuy nhiên, cần phải rà soát việc lập hợp đồng khoán, bảo đảm tính pháp lý, phù hợp với Luật dân sự (hợp đồng dân sự), để xử lý khi có tranh chấp hợp đồng. Mặc dù chỉ quy định việc khoán ổn định lâu dài, nhưng trên thực tế áp dụng nhiều hình thức 5 khoán (hàng năm, một số năm, công đoạn trồng rừng....) và tương ứng là quyền, nghĩa vụ của bên giao khoán, bên nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp khác nhau. - Thông tư số 102/2006/TT-BNN ngày 13/11/2006 của Bộ NN&PTNT về hướng dẫn một số điều của Nghị định số 135: một số văn bản dẫn chiếu trong Thông tư đã hết hiệu lực pháp lý hoặc khó thực hiện, như Quyết định 40/2005/QĐ-BNN ngày 7/7/2005 của Bộ NN và PTNT về quy chế khai thác gỗ và lâm sản khác (được thay thế bằng Thông tư 135). - Quyết định số 304/2005/QĐ-TTg ngày 23/11/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc thí điểm giao rừng, khoán bảo vệ rừng cho hộ gia đình và cộng đồng trong buôn, làng là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ ở các tỉnh Tây Nguyên. Trên thực tế, các tỉnh vùng Tây Nguyên đã chấm dứt thực hiện giao, khoán bảo vệ rừng theo Quyết định số 304 từ cuối năm 2010, chủ yếu do các tỉnh không bố trí được kinh phí để tiếp tục giao, khoán bảo vệ rừng. 1.1.4. Chuyển mục đích sử dụng rừng - Luật BV&PTR (Khoản 4 Điều 19) quy định, cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định xác lập khu rừng nào thì có quyền điều chỉnh việc xác lập khu rừng đó mà không có quy định sự kiểm tra, giám sát của cơ quan lâm nghiệp cấp trên dẫn đến việc chuyển mục đích sử dụng rừng có nơi không theo đúng quy định. - Nghị định số 23/2006/NĐ-CP ngày 3/3/2006 của Chính phủ về thi hành Luật BV&PTR (Điều 29) quy định chuyển mục đích sử dụng rừng sang mục đích không phải lâm nghiệp phải có báo cáo đánh giá tác động môi trường, có phương án đền bù giải phóng mặt bằng khu rừng, đảm bảo trồng rừng mới thay thế diện tích rừng sẽ chuyển sang mục đích sử dụng khác. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có văn bản nào hướng dẫn cụ thể về các nội dung này. - Quyết định số 186/2006/QĐ-TTg ngày 14/8/2006 về Quy chế quản lý rừng (khoản 2 Điều 8) quy định về chuyển đổi mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác không phải lâm nghiệp, chưa cụ thể hóa một số nội dung đã được quy định tại Nghị định 23, như: xây dựng báo cáo đánh giá tác động môi trường do việc chuyển mục đích sử dụng rừng, bồi hoàn giá trị đa dạng sinh học của rừng bị chuyển đổi, đền bù giải phóng mặt bằng khu rừng. 1.1.5. Các quyền của chủ rừng - Luật BV&PTR năm 2004 (Điều 64) quy định quyền của tổ chức kinh tế (chủ rừng) được nhà nước giao RSX có thu tiền sử dụng rừng có phân biệt 2 trường hợp: (1) Trường hợp tiền sử dụng rừng đã trả có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, chỉ được thế chấp bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng tăng thêm do chủ rừng tự đầu tư so với giá trị quyền sử dụng rừng được xác định tại thời diểm được giao rừng; (2) Trường hợp tiền sử dụng rừng đã trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, thì chủ rừng được chuyển nhượng quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu RSX là rừng trồng; được thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng, giá trị RSX là rừng trồng. 6 - Luật BV&PTR (Điều 70) quy định quyền và nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao RSX là rừng tự nhiên, như được khai thác lâm sản; được thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng tăng thêm do chủ rừng tự đầu tư so với giá trị quyền sử dụng rừng được xác định tại thời điểm được giao theo quy định của pháp luật. Cá nhân được để thừa kế quyền sử dụng rừng theo quy định của pháp luật. - Thông tư số 38/2007/TT-BNN ngày 25/4/2007 của Bộ NN&PTNT hướng dẫn trình tự, thủ tục giao rừng, cho thuê rừng cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư thôn quy định khi giao rừng tự nhiên phải xác định trữ lượng rừng. Tuy nhiên, từ trước đến nay rừng tự nhiên giao cho hộ chỉ xác định chỉ tiêu diện tích rừng, còn chỉ tiêu trạng thái rừng thường xác định rất chung chung (rừng loại II, III, IV hoặc rừng giàu, trung bình, nghèo, phục hồi); không lượng hóa về số lượng, chất lượng gỗ lâm sản trên diện tích khi giao, nên không có căn cứ nào để xác định giá trị rừng tăng thêm. - Theo Điều 113 Luật đất đai năm 2003; Điều 69, Điều 70 Luật BV&PTR và Điều 32 Nghị định 23/2006/NĐ-CP, quyền sử dụng rừng tự nhiên của hộ gia đình hẹp hơn so với quyền sử dụng đất. Cụ thể: hộ gia đình là chủ rừng được chuyển nhượng quyền sử dụng đất, trong khi đó lại không được chuyển nhượng rừng tự nhiên là RSX trên mảnh đất đó. Quy định này đã gây ra một nghịch lý, rừng luôn gắn liền với đất (đất rừng cũng là một yếu tố cấu thành của rừng), nhưng nội dung quyền sử dụng rừng lại khác với quyền sử dụng đất. Người dân được giao rõng tù nhiªn vµ ®ång thêi ®­îc giao m¶nh ®Êt cã rõng tự nhiên trªn ®ã sÏ thùc hiÖn quyÒn tµi s¶n nh­ thÕ nµo trong giao dịch dân sự ? Với đất, được chuyển nhượng quyền sử dụng, còn rừng tự nhiên lại không được quyền chuyển nhượng. 1.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh 1.2.1. Rà soát, quy hoạch lại 3 loại rừng Thông tư số 05/2008/TT-BNN ngày 14/01/2008 của Bộ NN&PTNT hướng dẫn lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng, trong đó chưa có quy định việc phối hợp cũng như trách nhiệm của ngành nông nghiệp và PTNT, ngành tài nguyên và môi trường trong việc lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng gắn với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất lâm nghiệp 1.2.2. Giao rừng, cho thuê rừng - Chưa quy định rõ cơ chế, chính sách để giao rừng tự nhiên cho các hộ gia đình, cá nhân, các doanh nghiệp tư nhân và các tổ chức xã hội, các cộng đồng dân cư sống gần rừng. - Nghị định 23/2006/NĐ-CP (Điều 21) quy định Thủ tướng Chính phủ quy định việc cho thuê rừng tự nhiên để kết hợp kinh doanh cảnh quan, nghỉ dưỡng, du lịch sinh thái môi trường đối với người Việt Nam định cư ở nước 7 ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài; Điều 37 quy định Bộ Tài chính chủ trì phối hợp với Bộ NN&PTNT quy định và hướng dẫn trình tự, thủ tục nộp tiền sử dụng rừng, tiền thuê rừng, phí và lệ phí có liên quan đến việc BV&PTR, nhưng đến này chưa có văn bản nào quy định về vấn đề này. - Chưa có văn bản nào hướng dẫn cụ thể đối với các hộ gia đình, cá nhân có nguyên vọng thực hiện quyền thế chấp, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng để liên doanh trong bảo vệ và phát triển rừng. 1.2.3. Chính sách hưởng lợi Quyền hưởng lợi trên đất lâm nghiệp đối với tổ chức (doanh nghiệp, ban quản lý RĐD, phòng hộ, đơn vị vũ trang nhân dân; tổ chức nghiên cứu và phát triển công nghệ, đào tạo, dạy nghề; các tổ chức chính trị xã hội, nghề nghiệp… ), cộng đồng dân cư thôn được Nhà nước giao đất, giao rừng (Quyết định 147/ 2007/QĐ-TTg chỉ đề cập đối với RSX là rừng trồng). Quyền hưởng lợi của các đối tượng (tổ chức, hộ gia dình cá nhân…) được Nhà nước cho thuê rừng và đất lâm nghiệp. Quyền hưởng lợi của các đối tượng (tổ chức, hộ gia dình cá nhân, cộng đồng dân cư thôn…) đối với dịch vụ hấp thụ và lưu giữ cacbon của rừng (thực hiện sáng kiến REDD+)…. 1.2.4. Chuyển mục đích sử dụng đất, sử dụng rừng: Nghị định số 23/2006/NĐ-CP (Điều 29) chưa có quy định cụ thể về cơ chế phối hợp giữa ngành NN&PTNT với ngành tài nguyên và môi trường trong việc chuyển đổi mục đích sử dụng rừng gắn với mục đích sử dụng đất. Mặt khác chưa có văn bản hướng dẫn về bồi hoàn giá trị đa dạng sinh học của rừng bị chuyển đổi, quản lý việc chuyển mục đích sử dụng rừng. 1.2.5. Quản lý rừng bền vững và cấp chứng chỉ rừng: Chưa có văn bản quy định về tiêu chí quản lý rừng bền vững và cấp chứng chỉ rừng. 1.2.6. Đánh giá môi trường chiến lược và đánh giá tác động môi trường - Luật Bảo vệ môi trường (Điều 14, Điều 18) quy định phải có văn bản hướng dẫn đánh giá môi trường chiến lược và đánh giá tác động môi trường; Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18/9/2011 của Chính phủ quy định đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường (Khoản 4 Điều 5; khoản 5 Điều 18) quy định Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành các hướng dẫn kỹ thuật đánh giá môi trường chiến lược và lập báo cáo đánh giá tác động môi trường chuyên ngành. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có văn bản hướng dẫn đánh giá môi trường chiến lược và đánh giá tác động môi trường trong Lâm nghiệp. 2. Bảo vệ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học 2.1. Bất cập, hạn chế 2.1.1. Phòng cháy, chữa cháy rừng, chống chặt phá rừng 8 - Nghị định số 09/2006/NĐ-CP ngày 16/01/2006 của Chính phủ quy định về phòng cháy, chữa cháy rừng chưa đề cập đến việc khắc phục hậu quả sau cháy rừng theo quy định của Luật BV&PTR (Điều 42); khoản 3 Điều 20 quy định về thẩm quyền phê duyệt phương án phòng cháy và chữa cháy rừng của một số các chủ thể, như Chủ tịch UBND tỉnh, kiểm lâm .v.v. nhưng không quy định thẩm quyền phê duyệt phương án phòng cháy và chữa cháy rừng của Chủ tịch UBND cấp huyện. Vì vậy, trên thực tế cấp huyện không phát huy được tính chủ động trong quá trình phòng cháy, chữa cháy rừng tại địa phương. - Nghị định 09 quy định các chủ rừng không thụ hưởng ngân sách nhà nước phải tự bảo đảm kinh phí cho hoạt động phòng cháy và chữa cháy rừng. Đây là trở ngại lớn cho các chủ rừng là hộ gia đình, cộng đồng các chủ rừng nhà nước khác (các ban quản lý RPH và RĐD), vì nguồn cấp phát của các tỉnh là rất hạn hẹp, chủ yếu hỗ trợ cho một số trọng điểm cháy rừng. Vì vậy, khi xảy ra cháy rừng tại các huyện, thị xã, Hạt Kiểm lâm, đơn vị chủ rừng rất lúng túng, vì không có kinh phí chi cho việc chữa cháy. - Một số cơ chế, chính sách trong công tác PCCCR cũng còn nhiều bất cập. Kinh phí đầu tư cho công tác PCCCR còn rất hạn chế, kinh phí hỗ trợ cho xã để thực hiện công tác PCCCR hầu như không có; chi trả cho người tham gia chữa cháy tuỳ thuộc vào khả năng của địa phương… (vấn đề này mới được quy định tại Quyết định 07/2012/QĐ-TTg ngày 8/2/2012 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành một số chính sách về bảo vệ rừng). 2.1.2. Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản Nghị định số 99/2009/NĐ-CP ngày 02/11/2009 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản cần được sửa đổi, bổ sung để phù hợp với Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012. 2.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh 2.2.1. Tiêu chí phân khu chức năng và vùng đệm của RĐD - Quyết định số 186 (Điều 14, 24), Nghị định số 117 (Điều 32), Thông tư 78 (Điều 3,11) đều đề cập đến phân khu chức năng, vùng đệm đối với vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên; tuy nhiên, chưa có văn bản quy định cụ thề về tiêu chí xác định phân khu chức năng và vùng đệm của RĐD. 2.2.2. Bảo tồn đa dạng sinh học - Luật Đa dạng sinh học (Điều 10), Nghị định số 65/2010/NĐ-CP ngày 11/6/2010 của Chính phủ về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật đa dạng sinh học (Điều 5) quy định, căn cứ vào quy hoạch tổng thể bảo tồn đa dạng sinh học của cả nước, Bộ có chức năng quản lý nhà nước về bảo tồn đa dạng sinh học có trách nhiệm lập, phê duyệt quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học thuộc phạm vi quản lý. 9 2.2.3. Quản lý khai thác và gây nuôi một số loài động vật rừng thông thường - Thông tư số 25/2011/TT-BNNPTNT ngày 06 /4 /2011 của Bộ Nông nghiệp và PTNT về sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số quy định về thủ tục hành chính trong lĩnh vực bảo vệ và phát triển rừng theo Nghị quyết số 57/NQ-CP ngày 15/12/2010 của Chính phủ (Điều 1) quy định về thủ tục đăng ký trại nuôi sinh sản, sinh trưởng động vật hoang dã thông thường, nhưng chưa quy định cụ thể về điều kiện khai thác và gây nuôi một số loài động vật rừng thông thường - Nghị định số 23/2006/NĐ-CP ngày 3/3/2006 của Chính phủ về thi hành Luật BV&PTR (Điều 46) quy định Bộ NN&PTNT ban hành quy định khu vực, loài động vật rừng được phép săn, bắt, phương tiện, dụng cụ cấm hoặc hạn chế sử dụng trong săn, bắt động vật rừng và việc săn, bắt, bẫy, nuôi nhốt động vật rừng. Tuy nhiên đến nay chưa có văn bản quy định vấn đề này. 2.2.4. Một số chính sách tăng cường công tác bảo vệ rừng Quyết định số 07/2012/QĐ-TTg ngày 8/2/2012 của Thủ tướng Chính phủ vể ban hành một số chính sách tăng cường công tác bảo vệ rừng (Điều 3, 4, 5) quy định về hỗ trợ kinh phí cho UBND cấp xã tổ chức bảo vệ rừng ở cơ sở, thành lập quỹ bảo vệ và phát triển rừng cấp xã, chính sách đồng quản lý rừng, lực lượng bảo vệ rừng ở cơ sở; tuy nhiên, những quy định này chỉ mang tính nguyên tắc, cần có văn bản quy định cụ thể hơn. 3. Phát triển rừng 3.1. Bất cập, hạn chế về phục hồi rừng, cải tạo rừng - Quyết định 186/2006/QĐ-TTg ngày 14/8/2006 về Quy chế quản lý rừng (Điều 10, 19, 31, 37) quy định về cải tạo rừng tự nhiên (đặc dụng, phòng hộ, sản xuất); Thông tư số 99/2006/TT-BNN ngày 06/11/2006 của Bộ NN&PTNT hướng dẫn thực hiện một số điều của Quyết định 186 (khoản 2 Mục II ) hướng dẫn về tiêu chí rừng nghèo kiệt và các loại rừng nghèo kiệt được phép cải tạo; Thông tư 25/2011/TT-BNNPTNT ngày 06/4/2011 của Bộ NN&PTNT về sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ một số quy định về thủ tục hành chính trong lĩnh vực BV&PTR theo Nghị quyết số 57/NQ-CP ngày 15/12/2010 của Chính phủ (Điều 7 sửa đổi, bổ sung Thông tư 99) cũng quy định về cải tạo rừng; Quyết định 73/2010/QĐ-TTg ngày 16/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ về quy chế đầu tư xây dựng công trình lâm sinh cũng đưa ra khái niệm về cải tạo rừng tự nhiên nghèo kiệt. Về cơ bản, các nội dung quy định về cải tạo rừng tại 4 văn bản này không có mâu thuẫn, nhưng thiếu các quy định cụ thể về các phương thức, quy trình kỹ thuật cụ thể khi tiến hành cải tạo rừng; kiểm tra, giám sát việc cải tạo rừng ... Mặt khác, Thông tư số 99 quy định rừng tự nhiên nghèo kiệt (đối với rừng gỗ) được phép cải tạo có trữ lượng gỗ nhỏ hơn 50m3/ha, trong khi đó Thông tư 34/2009/TT-BNNPTNT ngày 10/6/2009 của Bộ NN&PTNT về quy định tiêu chí xác định và phân loại rừng không đề cập đến cụm từ “rừng nghèo kiệt” mà 10 chỉ sử dụng cụm từ “rừng nghèo” (trữ lượng từ 10 - 100m3/ha) , rừng chưa có trữ lượng (trữ lượng dưới 10m3/ha). 3.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh 3.2.1. Khoa học công nghệ và khuyến lâm - Chưa có chính sách khuyến khích nghiên cứu khoa học và ứng dụng công nghệ trong chọn tạo giống, nhất là khâu tạo giống cây trồng có chu kỳ ngắn, chất lượng tốt, năng xuất cao; quản lý rừng, khai thác, chế biến lâm sản để làm gia tăng giá trị của sản phẩm lâm nghiệp. - Chưa có văn bản hướng dẫn về cơ cấu cây trồng (rừng ĐD, PH, SX) thực hiện kế hoạch bảo vệ và PTR giai đoạn 2012-2020. 3.2.2. Chính sách khuyến khích phát triển rừng - Nghị định số 23/2006/NĐ-CP (Điều 9, Điều 51) quy định ngân sách nhà nước hỗ trợ việc bảo vệ, phục hồi và làm giàu rừng sàn xuất là rừng tự nhiên nghèo, trồng rừng sản xuất gỗ lớn, gỗ quý, cây đặc sản và giao Bộ NN&PTNT nghiên cứu trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, ban hành chính sách này. Quyết định 186 (Điều 38) quy định nhà nước có chính sách hỗ trợ đầu tư bảo vệ rừng tự nhiên nghèo, trồng các loài cây quý hiếm, trồng các loài cây có chu kỳ kinh doanh từ 15 năm trở nên. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có văn bản quy định riêng về chính sách này mà được đề cập tản mạn trong một số văn bản liên quan đến đầu tư, tín dụng… 3.2.3. Thanh lý rừng trồng được đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước Quyết định 186 (Điều 11) quy định về thanh lý rừng trồng được đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước, tuy nhiên, chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể về vấn đề này. 4. Khai thác, sử dụng rừng 4.1. Bất cập, hạn chế 4.1.1. Khai thác lâm sản a) Luật bảo vệ và PTR (Điều 56) quy định đối với tổ chức khi khai thác chính gỗ RSX là rừng tự nhiên phải có phương án điều chế rừng, thiết kế khai thác; Quyết định 34/2011/QĐ-TTg ngày 24/6/2011 của Thủ tướng Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định số 186 (Điều 1) quy định phải có phương án điều chế rừng (hoặc phương án quản lý rừng bền vững), thiết kế khai thác; Thông tư số 35/2011/TT-BNNPTNT ngày 20/5/2011 của Bộ NN&PTNT hướng dẫn thực hiện khai thác, tận thu gỗ và lâm sản ngoài gỗ quy định phải có phương án điều chế rừng hoặc phương án quản lý rừng bền vững, thiết kế khai thác. Tuy nhiên cho đến nay chưa có văn bản hướng dẫn về xây dựng phương án quản lý rừng bền vững. b) Quyết định 186/2006/QĐ-TTg 11 - Khoản 5 Điều 39 quy định hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư thôn có nhu cầu khai thác gỗ rừng tự nhiên chỉ cần báo cáo cho UBND xã xác nhận và quản lý. Nhưng tại Điều 7 Quyết định số 178/2001/QĐ-TTg ngày 12/11/2001 của Thủ tướng Chính phủ về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp quy định khi khai thác gỗ rừng tự nhiện phục vụ nhu cầu gia dụng, hộ gia đình, cá nhân phải làm đơn gửi UBND xã xác nhận, trình UBND huyện xét duyệt, cấp phép khai thác. Như vậy, có sự không thống nhất giữa quy chế quản lý rừng và chính sách hưởng lợi và thẩm quyền phê duyệt khai thác gỗ gia dụng. c) Quyết định số 34/2011/QĐ-TTg ngày 24/6/2011 của Thủ tướng Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định số 186/2006/QĐ-TTg, trong đó chỉnh sửa khoản 3 Điều 39 (khai thác lâm sản trong RSX là rừng tự nhiên), quy định Thủ tướng Chính phủ quyết định tổng hạn mức khai thác hàng năm, Bộ NN&PTNT thông báo sản lượng khai thác hàng năm; UBND cấp tỉnh giao kế hoạch khai thác cho chủ rừng là tổ chức và cho UBND cấp huyện theo kế hoạch của Bộ NN&PTNT giao cho địa phương; UBND cấp huyện giao kế hoạch khai thác cho chủ rừng là hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư thôn. Theo quy định này, chủ rừng không được tự chủ, tự quyết định hoạt động sản xuất kinh doanh trên diện tích rừng đã được Nhà nước giao. Chỉ tiêu giao khai thác gỗ hàng năm không căn cứ vào khả năng thực tế của rừng mà theo ý muốn chủ quan của nhà quản lý. Việc hạn chế khai thác gỗ (có địa phương đóng cửa rừng) đã dẫn đến chính sách hưởng lợi từ rừng bị vô hiệu hóa, chủ rừng và nhà nước không có nguồn thu để tái đầu tư cho rừng. Hơn nữa việc cấm khai thác không phù hợp với quy luật phát triển của cây rừng, vì khai thác sử dụng hợp lý tài nguyên rừng cũng là một biện pháp lâm sinh để tái tạo và cải tạo chất lượng rừng. d) Thông tư số 87/2009/TT-BNNPTNT ngày 31/12/2009 của Bộ NN&PTNT hướng dẫn thiết kế khai thác chọn gỗ rừng tự nhiên quy định (Điều 16, 17) đường vận xuất, vận chuyển chỉ được thiết kế ngoài phạm vi ranh giới quy định cho các khu vực loại trừ (hành lang bảo vệ sông, suối) không thực sự hợp lý vì mỗi công ty có những điều kiện địa hình khác nhau, nếu thực hiện cứng nhắc sẽ dẫn đến ảnh hưởng nhiều đến môi trường sinh thái và chi phí tốn kém. e) Thông tư số 35 (Khoản 1, 2 Điều 7; Khoản 2 Điều 16 ) quy định về điều kiện khai thác chính gỗ rừng tự nhiên, giao chỉ tiêu khai thác gỗ hàng năm, cần được sửa đổi cho phù hợp với sửa đổi Điều 39 Quyết định 186 (khai thác chính gỗ RSX là rừng tự nhiên). Mặt khác, cần sửa đổi Thông tư 35 theo hướng quy định khai thác gỗ và LSNG đảm bảo rừng phát triển bền vững. 4.1.2. Sản xuất nông lâm kết hợp Nghị định số 23/2006/NĐ-CP (Điều 53) quy định, đối với RSX là rừng trồng, được sử dụng không quá 30% diện tích đất chưa có rừng để sản xuất nông nghiệp, ngư nghiệp kết hợp; trong khi đó Quyết định số 186/2006/QĐ-TTg lại 12 quy định (Điều 33, Điều 42) đối với RPH, RSX, được sử dụng không quá 40% diện tích đất không có rừng trên đất rừng ngập mặn hoặc không quá 30% diện tích không có rừng đối với các khu vực khác để sản xuất nông nghiệp, ngư nghiệp kết hợp. 4.1.3. Cho thuê rừng đặc dụng để kinh doanh du lịch sinh thái - Điều 55 Nghị định 23/2006/NĐ-CP; Điều 22 Quyết định 186/2006/QĐTTg; Điều 23 Nghị định số 117/2010/NĐ-CP; Quyết định số 104/2007/QĐBNN ngày 27/12/2007 của Bộ NN&PTNT ban hành quy chế quản lý các hoạt động du lịch sinh thái tại các Vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên; Điều 8 Thông tư số 78 đều đề cập đến việc cho thuê RĐD; tuy nhiên chưa rõ đối tượng được thuê rừng có bao gồm tổ chức, cá nhân nước ngoài không? Tổ chức phi chính phủ của Việt Nam có được thuê RĐD để kinh doanh du lịch sinh thái không? 4.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh 4.2.1. Nghiên cứu khoa học trong RPH - Nghị định 23/2006/NĐ-CP (Điều 54); Nghị định 98/2011/NĐ-CP ngày 26/10/2011 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định về Nông nghiệp (Sửa đổi Điểm a, b khoản 2 Điều 54 Nghị định 23); Nghị định số 117/2010/NĐ-CP (Điều 20) quy định các tổ chức, cá nhân có các hoạt động nghiên cứu, giảng dạy, thực tập tại khu RĐD phải trả chi phí dịch vụ; tuy nhiên cho đến nay chưa có văn bản nào quy định về vấn đề này. 4.2.2. Dịch vụ môi trường rừng a) Các văn bản hướng dẫn Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010 của Chính phủ về chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng, gồm: - Thông tư của Bộ NN&PTNT hướng dẫn về nguyên tắc và phương pháp xác định diện tích rừng trong lưu vực sông phục vụ cho việc chi trả tiền dịch vụ môi trường rừng. - Quyết định của Thủ tướng Chính phủ quy định về: + Đối tượng, mức chi trả, phương thức chi trả, cơ chế chia sẻ lợi ích đối với dịch vụ hấp thụ và lưu giữ các bon của rừng. + Đối tượng, mức chi trả dịch vụ cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn và con giống tự nhiên, sử dụng nguồn nước từ rừng cho nuôi trồng thủy sản. + Đối tượng phải chi trả, mức chi trả, phương thức chi trả đối với các cơ sở sản xuất công nghiệp có sử dụng nước trực tiếp từ nguồn nước . + Mức chi trả dịch vụ môi trường rừng đối với các nhà máy thủy diện có xây dựng hệ thống tích năng. b) Theo Điều 84 Luật Bảo vệ môi trường, Thủ tướng Chính phủ quy định việc chuyển nhượng, mua bán hạn ngạch phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính với nước ngoài. 13 5. Đầu tư, tín dụng, tài chính 5.1. Bất cập, hạn chế 5.1.1. Cơ chế đầu tư, hỗ trợ đầu tư a) Nghị định 108/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư chỉ quy định trồng rừng và chăm sóc rừng thuộc danh mục lĩnh vực đặc biệt ưu đãi đầu tư, sản xuất ván nhân tạo từ nguyên liệu nông lâm sản trong nước thuộc danh mục lĩnh vực ưu đãi đầu tư (được hưởng một số chế độ ưu đãi như miễn giảm tiền thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế nhập khẩu, tiền thuê đất…); các họat động kinh doanh RSX là rừng tự nhiên nghèo, chế biến lâm sản (ngoài sản xuất ván nhân tạo từ nguyên liệu nông lâm sản trong nước), xây dựng cơ sở hạ tầng trong vùng nguyên liệu tập trung không thuộc danh mục lĩnh vực ưu đãi đầu tư. Nghị định 108/2006/NĐ-CP (Điều 33) đã có chính sách hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng ngoài hàng rào khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế; tuy vậy, chưa có chính sách hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng phục vụ các vùng nguyên liệu lâm sản tập trung. b) 3 văn bản, Quyết định số 60/2010/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển bằng nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn 2011 – 2015; Quyết định số 73/2010/QĐ-TTg ngày 16/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ ban hành quy chế quản lý đầu tư xây dựng công trình lâm sinh; Quyết định số 57/QĐ-TTg ngày 9/01/2012 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2011-2020 có một số bất cập sau: - Theo Quyết định 60/2010/QĐ-TTg, trồng RPH, RĐD với mức hỗ trợ tối đa 15 triệu đồng/ha, trong khi đó theo Quyết định 73/2010/QĐ-TTg, đầu tư trồng rừng (theo dự án đầu tư xây dựng công trình lâm sinh) thực hiện theo định mức kinh tế kỹ thuật, được tính đúng, tính đủ chi phí để đảm bảo thành rừng, không quy định khống chế mức đầu tư (thường là cao hơn 15 triệu đồng/ha). - Theo Quyết định 57/QĐ-TTg, các nhiệm vụ BV&PTR giai đoạn 20112020 thực hiện theo cơ chế Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, giai đoạn 20112015 thực hiện theo quy định tại Quyết định 60/2010/QĐ-TTg. Trong khi đó, theo Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, ngoài đầu tư trồng rừng, hỗ trợ phát triển RSX, khoanh nuôi tái sinh, xây dựng hạ tầng cơ sở, bảo vệ rừng, chi phí quản lý như quy định tại Quyết định 60/2010/QĐ-TTg, còn một số nội dung đầu tư khác không được quy định tại Quyết định 60/2010/QĐ-TTg, như: chi phí khuyến lâm, đóng cọc mốc ranh giới, trồng cây phân tán, công tác tuyên truyền quản lý bảo vệ rừng, đào tạo tập huấn chuyên môn nghiệp vụ bảo vệ rừng tại thôn bản .... - Theo Quyết định số 57/QĐ-TTg, vốn sự nghiệp kinh tế của nhà nước bảo đảm cho việc khoán bảo vệ rừng, khoanh nuôi tái sinh, theo dõi diễn biến rừng và đất lâm nghiệp, các chi phí sự nghiệp khác theo quy định hiện hành; trong khi đó Quyết định số 60 quy dịnh các chi phí này lại được bố trí từ nguồn 14 vốn đầu tư phát triển của nhà nước, tạo nên sự không thống nhất giữa các quy định. c) Quyết định số 147/2007/QĐ-TTg ngày 10/9/2007 của Thủ tướng Chính phủ về một số chính sách phát triển RSX giai đoạn 2007 - 2015 (Khoản 8 Điều 5) quy định điều kiện nhận hỗ trợ đầu tư, đối với chủ rừng là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng, phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; đối với doanh nghiệp nhà nước phải là đất trồng RSX đã được giao khoán cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng ổn định lâu dài (50 năm), dẫn đến rất khó tiếp cận nguồn vốn hỗ trợ này. Điều 12 quy định nguồn vốn hỗ trợ đầu tư, đối với ngân sách địa phương, được sử dụng nguồn thu từ bán cây đứng, thuế tài nguyên rừng, tiền thu từ xử phạt các hành vi vi phạm Luật bảo vệ và phát triển rừng, phí bảo vệ môi trường, nguồn thu được để lại từ các nhà máy thuỷ điện và các nguồn thu khác theo quy định của pháp luật để bảo đảm nguồn vốn thực hiện tại địa phương nhưng rất khó thực hiện, khi nguồn thu từ thuỷ điện đã chỉ trả trực tiếp cho người bảo vệ rừng đầu nguồn; tiền bán cây đứng và thuế tài nguyên không đáng kể; việc huy động phí bảo vệ môi trường cho các hoạt động này phải có văn bản pháp luật điều chỉnh, tiền thu từ xử phạt hành chính phải nộp vào ngân sách và phần trích để lại chỉ được sử dụng cho một vài hoạt động bảo vệ rừng của lực lượng kiểm lâm. d) Quyết định số 66/2011/QĐ-TTg ngày 9/12/2011 của Thủ tướng Chính phủ về sửa đổi, bổ sung Quyết định 147/2007/QĐ-TTg quy định hỗ trợ trồng rừng gỗ lớn (khai thác sau 10 năm tuổi), cây bản địa với mức 4,5 triệu đồng/ha chưa thực sự khuyến khích người dân trồng rừng gỗ lớn. Mức hỗ trợ chi phí khảo sát thiết kế, ký kết hợp đồng hỗ trợ trồng RSX vẫn còn thấp, thực hiện khó khăn và là trở ngại cho các hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng muốn tham gia dự án trồng rừng. đ) Quyết định 186/2006/QĐ-TTg ngày 14/8/2006 của Thủ tướng Chính phủ về Quy chế quản lý rừng (Điều 17, 29) quy định về đầu tư và kinh phí đảm bảo duy trì bảo vệ và phát triển RĐD, RPH. Tuy nhiên, chưa có văn bản quy định riêng về chính sách đầu tư và cơ chế tài chính đối với RPH mà được đề cập tản mạn tại một số văn bản pháp luật. e) Chính sách hỗ trợ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng trong lĩnh vực lâm nghiệp được quy định tản mạn trong một vài văn bản pháp luật, như Quyết định 60/2010/QĐ-TTg, Quyết định số 66/2011/QĐ-TTg ngày 9/12/2011 của Thủ tướng Chính phủ về sửa đổi, bổ sung Quyết định số 147/2007/QĐ-TTg ngày 10/9/2007 của Thủ tướng Chính phủ về một số chính sách phát triển RSX giai đoạn 2007-2015; Quyết định số 24/2012/QĐ-TTg ngày 1/6/2012 của Thủ tướng Chính phủ về chính sách đầu tư phát triển rừng đặc dụng; tuy nhiên, theo quy định tại Quyết định 73/2010/QĐ-TTg thì công trình hạ tầng cơ sở kỹ thuật phục vụ cho BV&PTR còn nhiều hạng mục chưa được quy định cụ thể tại các văn bản này. 5.1.2. Tín dụng 15 - Nghị định số 75/2011/NĐ-CP ngày 30/08/2011 của Chính phủ về tín dụng đầu tư và tín dụng xuất khẩu của Nhà nước quy định danh mục các dự án được vay tín dụng đầu tư của nhà nước, tuy nhiên, không có các dự án liên quan đến lâm nghiệp (trồng rừng, chăm sóc rừng, nuôi dưỡng và phát triển rừng tự nhiên nghèo kiệt…). Văn bản này cũng quy định chỉ có tổ chức, doanh nghiệp mới được vay tín dụng đầu tư. Về tín dụng xuất khẩu, Nghị định này quy định sản phẩm hàng mây tre đan, đồ gỗ xuất khẩu thuộc danh mục mặt hàng được vay vốn tín dụng xuất khẩu; còn các hoạt động chế biến lâm sản khác không thuộc danh mục các dự án được vay vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước. - Nghị định số 78/2010/NĐ-CP ngày 14/7/2010 của Chính phủ ban hành về cho vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ: Quyết định số 29/2011/QĐ-TTg 01/06/2011 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Danh mục ngành, lĩnh vực được hưởng mức lãi suất ưu đãi khi vay lại nguồn vốn vay ODA của Chính phủ không quy định hoạt động trồng rừng, chăm sóc rừng, cải tạo rừng tự nhiên nghèo kiệt, chế biến MDF từ gỗ rừng trồng trong nước thuộc danh mục lĩnh vực được hưởng mức lãi suất ưu đãi khi vay lại nguồn vốn vay ODA của Chính phủ. 5.1.3. Thuế và các khoản thu nộp ngân sách a) Luật Thuế tài nguyên - Luật Thuế tài nguyên ngày 25/11/2009 (Điều 7) quy định thuế suất sản phẩm khai thác chính gỗ từ rừng tự nhiên từ 10-35% là không hợp lý (trong khi đó các loại tài nguyên khoáng sản khác ở mức từ 5-25%, hải sản tự nhiên từ 110%), không khuyến khích kinh doanh rừng tự nhiên, vì hiện nay, 80-90% diện tích rừng tự nhiên hiện có là rừng nghèo kiệt hoặc rừng non phải đầu tư dài hạn để bảo vệ và khoanh nuôi phục hồi rừng trong 30-35 năm tới mới hy vọng có thể khai thác được. Trong khi đó, không có bất kỳ hỗ trợ nào từ Nhà nước và chủ rừng phải tự bỏ vốn để quản lý bảo vệ rừng. Thuế cao, không được hỗ trợ, không được vay vốn ưu đãi dài han cộng với sự kiểm tra nghiêm ngặt việc khai thác và vận chuyển gỗ rừng tự nhiên sẽ làm nản lòng các doanh nghiệp, cộng đồng và hộ gia đình tham gia quản lý rừng tự nhiên. Thuế suất quá cao có tác dụng tiêu cực, khuyến khích khai thác trái pháp luật và trốn lậu thuế. - Chưa có chính sách quy định thuế tài nguyên rừng được đầu tư trực tiếp tái tạo lại rừng, nên việc sử dụng tiền thuế tài nguyên không thống nhất, nhiều địa phương sử dụng vào mục đích khác mà không đầu tư tái tạo lại rừng. b) Tiền thuê đất - Nghị định 142/2005/NĐ-CP ngày 14/11/2005 của Chính phủ về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước (Điều 14) quy định các trường hợp miễn, giảm tiền tthuê đất khác so với Nghị định số 61/2010/NĐ-CP ngày 04/06/2010 của Chính phủ về chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn (Điều 6), cụ thể: theo Nghị định 142, dự án đầu tư trồng rừng, chăm sóc rừng thuộc Danh mục lĩnh vực đặc biệt khuyến khích đầu tư nên được miến tiền thuê 16 đất 7 năm, trong khi đó theo Nghị định 61 được miễn 11 năm; chế biến, bảo quản lâm sản; sản xuất ván nhân tạo trực tiếp từ nguồn nguyên liệu lâm sản trong nước thuộc lĩnh vực khuyến khích đầu tư nếu đầu tư tại địa bàn có điều kiện kinh tế xã hội khó khăn được miễn 11 năm, trong khi đó theo Nghị định 61 được miễn 15 năm. c) Tiền sử dụng đất - Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về thu tiền sử dụng đất, Nghị dịnh số 44/2008/NĐ-CP ngày 09/4/2008 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 198 (Khoản 2 Điều 1) quy định dự án trồng và chăm sóc rừng ở địa bàn kinh tế xã hội khó khăn được giảm 50%. Quy định như vậy chưa phù hợp do chu kỳ sản xuất lâm nghiệp dài, đầu tư cao, rủi ro cao, dự án này còn góp phần quan trọng xóa đói, giảm nghèo. Mặt khác không phù hợp với Nghị định số 61/2010/NĐ-CP ngày 04/6/2010 của Chính phủ vể chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn (giảm 70%). d) Xác định giá các loại rừng - Xác định giá rừng theo Nghị định số 48/2007/NĐ-CP ngày 28/3/2007 của Chính phủ về nguyên tắc và phương pháp xác định giá các loại rừng chỉ là giá trị lâm sản hàng hoá (giá trị sử dụng trực tiếp của rừng) .Việc Chính phủ ban hành Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24/9/2010 về chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng đòi hỏi phải sửa đổi Nghị định 48 theo hướng tiếp cận giá trị dịch vụ hệ sinh thái (xem xét cả giá trị sử dụng gián tiếp của rừng). Mặt khác, Nghị định số 48 chỉ quy định nguyên tắc và phương pháp xác định giá rừng một cách chung chung, khi vận dụng vào từng trường hợp cụ thể gặp khó khăn, đặc biệt đối với một số giao dịch về rừng, như cho thuê rừng, tính tiền đền bù thiệt hại về rừng, bồi hoàn giá trị đa dạng sinh học, chuyển mục đích sử dụng rừng, xử lý vi phạm hành chính liên quan đến rừng ... 5.2. Những vấn đề chưa được pháp luật điểu chỉnh a) Luật bảo vệ và phát triển rừng (Điều 33, 35) quy định tính giá rừng làm cơ sở để tính tiền sử dụng rừng khi Nhà nước giao rừng có thu tiền sử dụng rừng, tính tiền cho thuê rừng và tính tiền bồi thường khi thu hồi rừng, tính vào gía trị tài sản giao cho tổ chức.... Tuy nhiên, cho đến nay chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể vấn đề này. b) Quỹ BV&PTR - Nghị định số 05/2008/NĐ-CP ngày 14/01/2008 của Chính phủ về Quỹ BV&PTR (Điều 10, 11) quy định Bộ NN&PTNT quy định mức tiền đóng góp bắt buộc cho Quỹ ở cấp tỉnh và cơ quan, tổ chức chịu trách nhiệm tổ chức thu các khoản đóng góp cho Quỹ; quy định trình tự, thủ tục và thẩm quyền xét miễn giảm tiền đóng góp. Cho đến nay các văn bản vẫn đang trong quá trình dự thảo, chưa được ban hành. 17