Tài liệu Học thuyết tam quyền phân lập với việc hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN -------------------------------------- VŨ DUY TÚ HỌC THUYẾT TAM QUYỀN PHÂN LẬP VỚI VIỆC HOÀN THIỆN TỔ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH TRỊ HỌC Hà Nội – 2010 MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................. 1 1. Tính cấp thiết của đề tài ..................................................................................... 1 2. Tình hình nghiên cứu đề tài .............................................................................. 4 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài ........................................................ 5 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu .................................................................... 6 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cƣ́u..................................................... 6 6. Đóng góp của luâ ̣n văn....................................................................................... 7 7. Kết cấu của luận văn .......................................................................................... 7 Chƣơng 1: HỌC THUYẾT TAM QUYỀN PHÂN LẬP - NỘI DUNG VÀ SỰ THỂ HIỆN TRONG TỔ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƢỚC Ở MỘT SỐ NƢỚC PHƢƠNG TÂY ... ..................................................................................... 8 1.1. Khái niệm và nội dung cơ bản về học thuyết tam quyền phân lập ......... 8 1.2. Khái lƣợc lịch sử hình thành học thuyết tam quyền phân lập ........ Error! Bookmark not defined. 1.2.1. Tư tưởng phân quyền trong học thuyết chính trị của Aristote. ... Error! Bookmark not defined. 1.2.2. Tư tưởng tam quyền phân lập của John Locke. ..................................................... 18 1.2.3. Tư tưởng tam quyền phân lập của Montesquieu. .................................................. 25 1.3. Sự vận dụng học thuyết tam quyền phân lập trong tổ chức bộ máy Nhà nƣớc ở một số nƣớc phƣơng Tây...................... Error! Bookmark not defined. 1.3.1. Mô hình phân quyền mền dẻo trong tổ chức bộ máy nhà nước Anh. .................... 34 1.3.2. Mô hình phân quyền cứng rắn trong tổ chức bộ máy nhà nước Mỹ...................... 40 1.3.3. Mô hình phân quyền nhị nguyên trong tổ chức bộ máy nhà nước Pháp. ............. 48 Tiểu kết chƣơng 1................................................ Error! Bookmark not defined. Chƣơng 2: VẬN DỤNG HỌC THUYẾT TAM QUYỀN PHÂN LẬP TRONG XÂY DỰNG, HOÀN THIỆN HỆ THỐNG QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY………….. ................................................. 58 2.1. Nhận thức học thuyết tam quyền phân lập ở Việt Nam.......................... 59 2.2. Sự vận dụng những giá trị của học thuyết tam quyền phân lập trong tổ chức Bộ máy Nhà nƣớc ở Việt Nam hiện nay qua các hiến pháp ................. 62 2.2.1. Mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước ở Việt Nam trong Hiến pháp 1946. ............... 62 2.2.2. Mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước ở Việt Nam trong Hiến pháp 1959. ............... 66 2.2.3. Mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước ở Việt Nam trong Hiến pháp 1980. ............... 71 2.2.4. Mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước ở Việt Nam trong Hiến pháp 1992. ............... 74 2.3. Một vài kiến nghị về hoàn thiện tổ chức của Bộ máy Nhà nƣớc …...85 2.3.1. Về cơ quan lập pháp - Quốc hội. ........................... Error! Bookmark not defined. 2.3.2. Về cơ quan hành pháp - Chủ tịch nước và Chính phủ. .......................................... 91 2.3.3. Về cơ quan tư pháp. ............................................................................................... 95 Tiểu kết chƣơng 2................................................ Error! Bookmark not defined. KẾT LUẬN .......................................................... Error! Bookmark not defined. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........ Error! Bookmark not defined. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Có thể nói trong các di sản của lịch sử tư tưởng học thuyết chính trị của nhân loại, vấn đề nhà nước luôn luôn giữ vị trí quan trọng. Ngược dòng thời gian, ta thấy tư tưởng phân chia quyền lực Nhà nước có từ thời cổ đại, được thể hiện trong việc tổ chức bộ máy Nhà nước Hy Lạp, La Mã lúc đó và được thể hiện trong tư tưởng của Aristote và một số tác giả khác. Sau đó tư tưởng này được phát triển khá mạnh trong thời kỳ Cách mạng tư sản thế kỷ XVII - XVIII mà điể n hình là John Locke, Montesquieu kế thừa, phát triển và coi đó là cơ sở để bảo đảm quyề n lực của nhân dân và chố ng chế đô ̣ đô ̣c tài chuyên chế . Tư tưởng phân chia quyền lực Nhà nước có ảnh hưởng lớn tới việc tổ chức bộ máy nhà nước tư sản, nó đã trở thành một trong những nguyên tắc cơ bản cho việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản kể từ ngày đầu Cách mạng tư sản cho đến ngày nay, mặc dù sự áp dụng đó có mức độ khác nhau tùy theo điều kiện hoàn cảnh cụ thể của mỗi quốc gia . Tư tưởng phân chia quyền lực Nhà nước đã đươ ̣c ghi nhâ ̣n mô ̣t cách trang tro ̣ng trong các bản Tuyên ngôn và Hiế n pháp của mô ̣t số quốc gia như: Điều 16 của Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền của Cách mạng Pháp lại nhấn mạnh rằng: "Một xã hội trong đó không bảo đảm việc sử dụng các quyền và không thực hiện sự phân quyền thì không có Hiến pháp" [40]. Đó chiń h là sự thừa nhâ ̣n và k hẳ ng đinh ̣ giá tri ̣của tư tưởng phân chia quyề n lực nhà nước trong thực tế , mà đỉnh cao là tư tưởng phân chia quyền lực của Montesquieu với học thuyết tam quyền phân lập. Song trong mô ̣t thời gian khá dài , ở nước ta cũng như ở các nước nước xã hội chủ nghĩa với nhận thức cũ, lạc hậu những hạt nhân hợp lý của tư tưởng chia quyền lực nhà nước chưa được thừa nhận và áp dụng. Đến thời 1 gian gần đây, một số khía cạnh hợp lý của tư tưởng phân chia quyền lực mới được ghi nhận và được vận dụng ngày càng rộng rãi hơn. Ở Viê ̣t Nam từ khi bắ t đầ u công cuô ̣c đổ i mới toàn diê ̣n đấ t nước do Đa ̣i hô ̣i VI Đảng Cô ̣ng sản Viê ̣t Nam khởi xướng với mu ̣c đić h phu ̣c vu ̣ nhiê ̣m vụ cấp bách mà Đảng ta vạch ra đó là : tăng cườ ng bô ̣ máy nhà nước , cải tiến tổ chức và hoa ̣t đô ̣ng để nâng cao hiê ̣u quả quản lý. Tư tưởng phân chia quyề n lực nhà nước đã đươ ̣c chú ý quan tâm nghiên cứu để hiể u rõ về nô ̣i dung ,ý nghĩa của nó và để vận dụng vào việc tổ chức bô ̣ máy nhà nước ta . Do đó bô ̣ máy nhà nước Việt Nam theo Điều 2 Hiế n Pháp 1992 đươ ̣c tổ chức theo tinh thầ n "Quyề n lực nhà nước là thố ng nhấ t , có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong v iê ̣c thực hiê ̣n ba quyề n : lâ ̣p pháp , hành pháp và tư pháp " [29, tr.11]. Như vâ ̣y , theo cách tổ chức này , bô ̣ máy nhà nước ta hiê ̣n ta ̣i tuy chưa khắ c phu ̣c đươ ̣c hế t những điể m ha ̣n chế và sự yế u kém trong việc tổ chức và hoạt động, song bước đầ u đã có những chuyể n biế n nhấ t đinh ̣ . Điề u đó đã đươ ̣c thể hiê ̣n trong sự đánh giá của Đảng ta : “Hoạt đô ̣ng của nhà nước ta trên các liñ h vực từ lâ ̣p pháp , hành pháp đến tư pháp đã có những tiến bộ rõ r ệt. Quản lý nhà nước bằng pháp luật được tăng cường . Dân chủ xã hô ̣i chủ nghiã đươ ̣c mở rô ̣ng . Ổn định chính trị được giữ vững” [1]. Đây chính là những kế t quả bước đầ u của quá trình đổ i mới nhâ ̣n thức của chúng ta. Chính vì vâ ̣y, Báo cáo chính trị tại Đại hội Đảng IX tiếp tục nhấn mạnh yêu cầu cải cách tổ chức và hoa ̣t đô ̣ng của bô ̣ máy nhà nước : “Xây dựng nhà nước pháp quyề n xã hô ̣i chủ nghiã dưới sự lañ h đa ̣o của Đảng . Nhà nước ta là mô ̣t tru ̣ cô ̣t của hê ̣ thố ng chiń h tri ̣và công cu ̣ chủ yế u để thực hiê ̣n quyề n làm chủ của nhân dân , là nhà nước pháp quyền của dân , do dân và vì dân. Quyề n lực nhà nước là thố ng nhấ t , có sự phân công và phối hợp giữa cá c cơ quan nhà nước trong viê ̣c thực hiê ̣n các quyề n lâ ̣p pháp , hành pháp và tư pháp” [2]. 2 Những thành tựu to lớn của hơn 20 năm đổi mới đã tạo niềm tin cho toàn Đảng, toàn dân ta phát huy sức mạnh cả dân tộc, tiếp tục sự nghiệp đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá để sớm đưa nước ta ra khỏi tình trạng nước kém phát triển vào cuối thập niên này và đến năm 2020 đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Để thực hiện được mục đích đó, chúng ta đã và đang đổi mới mạnh mẽ và đồng bộ trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, đặc biệt là cải cách nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân. Tuy nhiên, kết quả đạt được chưa vững chắc, khi đi vào giải quyết các vấn đề cụ thể cả trên mô hình lý thuyết và tổ chức thực hiện thì vẫn còn nhiều vấn đề nan giải. Chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan còn chồng chéo, việc xác định quyền hạn, trách nhiệm giữa các chức danh chưa rõ ràng; tình trạng quan liêu chưa được khắc phục…là một trong những nguyên nhân làm nảy sinh những tiêu cực trong hoạt động của bộ máy nhà nước, làm suy giảm hiệu lực sức mạnh của nhà nước và quyền làm chủ của nhân dân. Muốn thực hiện thắng lợi chiến lược phát triển đất nước trong thời kỳ mới, chúng ta cần phải tiếp tục đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Mô ̣t trong những yêu cầ u cơ bản của nhà nước pháp quyề n là phải có sự phân chia quyề n lực (có sự phân công, phân nhiê ̣m rõ ràng ) giữa các cơ quan nhà nước trong viê ̣c thực hiê ̣n các quyề n lâ ̣p pháp , hành pháp và tư pháp nhằm tạo ra sự độc lập và hiệu qủa hoa ̣t đô ̣ng cao cho từng cơ quan trong bô ̣ máy nhà nước . Đồng thời phải có cơ chế thực hiện sự kiểm soát quyền lực lẫn nhau và sự kết hợp với nhau giữa các cơ quan nhà nước . Mô ̣t câu hỏi đă ̣t ra là làm thế nào để nhà nước thỏa mãn được những yêu cầu này ? Đó là mô ̣t vấ n đề khá phức ta ̣p với nước ta hiê ̣n nay. Để tim ̀ đươ ̣c lời giải đáp cho vấ n đề trên thiế t nghi ̃ viê ̣c tim ̀ hiể u tư tưởng phân quyề n mà cu ̣ thể là tư tưởng "tam quyề n phân lâ ̣p ", sự ảnh hưởng của tư tưởng và ý nghiã của tư tưởng trong viê ̣c thực hiê ̣n quyề n lực 3 nhà nước là một việc làm cần thiết . Với mong muố n góp phầ n vào viê ̣c làm rõ ý nghĩa và giá trị của tư tưởng phân chia quyền lực, cũng như cách thức vận dụng những hạt nhân hợp lý của nó trong công cuộc xây dựng Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay và có thể đóng góp ý kiến vào việc cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta , tôi ma ̣nh da ̣n lựa cho ̣n đề tài : “Học thuyết tam quyền phân lập với việc hoàn thiện tổ chức bộ máy Nhà nước ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận văn thạc sỹ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Tư tưởng phân chia quyề n lực nhà nước mà đỉnh cao là ho ̣c thuyế t "tam quyề n phân lâ ̣p" của Montesquieu đã đươ ̣c nghiên cứu từ lâu và ở nhiề u quố c gia trên thế giới như : Mỹ, Anh, Pháp, Trung Quố c... Đối với nước ta việc tìm hiểu tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước cũng như sự vận dụng tư tưởng trong viê ̣c tổ chức bô ̣ máy nhà nước cho đế n nay mới ở mức đô ̣ khái quát , chưa có tác giả nào trin ̀ h bày mô ̣t cách cu ̣ thể và hê ̣ thố ng vấ n đề này . Hiê ̣n tại mới chỉ có mô ̣t số công trin ̀ h đề câ ̣p đế n nó như : “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” của GS.TS. Đào Trí Úc [11]; “Tư tưởng phân chia quyề n lực nhà nước với viê ̣c tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước" của TS. Nguyễn Thi ̣Hồ i [33]; “Thuyế t tam quyề n phân lập và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại” của Viện Thông tin khoa học xã hội [39]; "Luật Hiế n pháp và các đi ̣nh chế chính tri ̣ " của Lê Đình Chân [16]; “Hiến pháp và vấn đề tổ chức bộ máy nhà nước” của PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung [18]; “Về việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 - Một số vấn đề nguyên tắc”, Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam của PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung [19]; "Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân" của TS. Trần Hậu Thành [4]; "Xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới 4 sự lãnh đạo của Đảng" của LS. Nguyễn Văn Thảo [15]; “Nghiên cứu tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật” của Việt Phương [38].… Các công trình nêu trên đã triǹ h bày khái quát về cô ̣i nguồ n của thuyế t "tam quyề n phân lâ ̣p ", những nô ̣i dung cơ bản của nó , các quan điểm khác nhau về thuyế t này , thực tế áp du ṇ g thuyế t "tam quyề n phân lâ ̣p" trên thế giới và yêu cầu phải có sự phân công phân nhiệm rạch ròi giữa các cơ quan nhà nước Viê ̣t Nam. Đây là những kết quả nghiên cứu rất quan trọng, là cơ sở để tác giả luận văn kế thừa và phát triển. Song chưa có tác giả nào trình bày mô ̣t cách cụ thể và có hệ thống về lịch sử của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước cũng như sự vận dụng của tư tưởng này trong thực tiễn tổ chức bô ̣ máy nhà nước trên thế giới và Việt Nam . Phải chăng cũng vì thế mà cho đến nay , viê ̣c tim ̀ ra mô ̣t cơ chế để thực hiê ̣n có hiê ̣u quả sự phân công và phố i hơ ̣p giữa các cơ quan nhà nước trong viê ̣c thực hiê ̣n các quyề n lực : lâ ̣p pháp, hành pháp và tư pháp để đảm bảo sư thố ng nhấ t của quyề n lực nhà nước ở nước ta vẫn còn nhiề u lúng túng và hướng giải quyế t chưa có hiê ̣u quả . Hậu quả là vấn đề này hiện nay chủ yếu mới dừng ở nguyên tắc mà chưa được cụ thể hoá về mặt pháp lý. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài - Mục đích: Từ nghiên cứu lý thuyết về phân quyền với tư cách là nguyên tắc cơ bản của lý luận nhà nước pháp quyền làm rõ sự vận dụng lý thuyết trên vào xây dựng, hoàn thiện hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta từ sau cách mạng Tháng Tám. - Nhiệm vụ: + Làm rõ nội dung, giá trị và quá trình hình thành, phát triển của tư tưởng tam quyền phân lập. 5 + Làm rõ sự nhận thức và vận dụng ho ̣c thuyế t tam quyền phân lập đối với tổ chức bộ máy quyền lực Nhà nước trong qua trình xây dựng nhà nước xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu luận văn: + Lý luận tam quyền phân lập. + Việc áp dụng học thuyết tam quyền phân lập vào việc hoàn thiện tổ chức bộ máy Nhà nước ở Việt Nam từ sau cách mạng Tháng Tám. - Phạm vi nghiên cứu luận văn: + Học thuyết về phân phân quyền: nội dung, khái lược lịch sử. + Khảo cứu sự vận dụng học thuyết phân quyền trong xây dựng, hoàn thiện bộ máy nhà nước từ một số mô hình hiện thực (phương Tây). + Sự vận dụng tư tưởng “ tam quyề n phân lâ ̣p” trong tổ chức bô ̣ máy Nhà nước Việt Nam từ sau cách mạng Tháng Tám. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cƣ́u - Cơ sở lý luận của luâ ̣n văn: + Quan điể m của chủ nghĩa Mác - Lênin về nhà nước, về xây dựng nhà nước xã hội chủ nghĩa. + Quan điể m của Đảng Cô ̣ng sản Viê ̣t Nam về cải cách tổ chức và hoa ̣t đô ̣ng của bô ̣ máy nhà nước ta đáp ứng yêu cầu của quá trình Công nghiê ̣p hóa - Hiê ̣n đa ̣i hóa đấ t nước và xây dựng chủ nghã xã hô ̣i ở nước ta. + Luận văn kế thừa những di sản tư tưởng nhân loại về vấn đề nhà nước pháp quyền, về phân chia quyề n lực nhà nước và những thành tưu nghiên cứu hiện nay về chủ đề trên. - Phương pháp nghiên cứu : Để thực hiện luận văn này chúng tôi chủ yếu vận dụng phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của chủ nghĩa 6 Mác - Lênin. Đồng thời sự dụng một số phương pháp nghiên cứu chuyên biệt khác như: văn bản học, so sánh thể chế,…. 6. Đóng góp của luâ ̣n văn - Luận văn đã hệ thống hóa và chỉ ra chiều lịch sử của sự phát triển lý luận phân chia quyề n lực nhà nước và giá tri ̣lý luâ ̣n , thực tiễn của nó trong thực tiễn chính trị nhân loại. - Nêu lên mô ̣t số kiến nghị về việc vận dung lý thuyết phân quyền đối với quá trình cải cách tổ chức và hoa ̣t đ ộng của Nhà nước ta nhằm xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam vững mạnh, hiệu quả. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo , phần nội dung gồm 2 chương, 6 mục và 13 tiết. Trong phạm vi nghiên cứu còn hạn hẹp , thời gian đầu tư cho luận văn còn ha ̣n chế , trình độ bản thân người nghiên cứu còn nhiều hạn chế. Kính mong được sự giúp đỡ và đánh giá để đề tài của em đi đến sự hoàn thiện. 7 Chƣơng 1 HỌC THUYẾT TAM QUYỀN PHÂN LẬP - NỘI DUNG VÀ SỰ THỂ HIỆN TRONG TỔ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƢỚC Ở MỘT SỐ NƢỚC PHƢƠNG TÂY 1.1. Khái niệm và nội dung cơ bản về học thuyết tam quyền phân lập Quyền lực là vấn đề đã được nghiên cứu từ lâu trong lịch sử tư tưởng chính trị nhưng cho đến nay vẫn có sự khác biệt nhất định trong cách hiểu về quyền lực và quyền lực chính trị. Đó là thực tế phải chấp nhận. Tuy nhiên về đại thể cách hiểu sau đây dễ được chấp nhận vì nó phản ánh được những đặc điểm quan trọng nhất của quan hệ quyền lực: Quyền lực là sức mạnh mà nhờ đó một chủ thể (cá nhân, tổ chức, giai cấp hoặc toàn xã hội) có thể bắt các chủ thể khác phải phục tùng ý chí của mình. Theo nghĩa này, quyền lực ra đời và tồn tại cùng với sự ra đời và tồn tại của con người, bởi vì, nó là yếu tố đảm thực hiện hoạt động phối hợp, hoạt động chung của cộng đồng. Bất kỳ hoạt động chung nào cũng đòi hỏi cần có người tổ chức, người chỉ huy và những kẻ phục tùng - là nội dung sơ khai cũng như nội dung hiện đại của phạm trù quyền lực. Trong xã hội có giai cấp thì vấn đề nổi lên khi xung quanh phạm trù quyền lực đó là quyền lực chính trị trong đó trung tâm là quyền lực nhà nước. Từ điển Luật học (Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp) chỉ ra những đặc điểm cơ bản của quyền lực nhà nước "luôn luôn gắn với sự tồn tại của chính quyền nhà nước; Được phân chia thành các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; Do giai cấp hoặc liên minh các giai cấp thống trị xã hội tổ chức và thực hiện; Được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế nhà nước" [37, tr.625]. Từ quan niệm trên cần thấy rõ rằng quyền lực nhà nước là sức mạnh của nhà nước có thể bắt các chủ thể khác trong quốc gia (các tổ chức, cá nhân, giai cấp, tầng lớp) phải phục tùng ý chí của nó. Nhờ có quyền lực này mà nhà nước có đủ khả năng làm dịu xung đột giai cấp hoặc giữ cho xung đột ấy ở 8 trong vòng một “trật tự” nhất định để xã hội có thể tồn tại và phát triển được. Bằng quyền lực của nhà nước có thể thực hiện và bảo vệ được quyền lợi và địa vị thống trị của giai cấp thống trị, có thể tổ chức và quản lý xã hội nhằm củng cố, bảo vệ trật tự và sự ổn định của xã hội, định hướng cho sự phát triển của xã hội. Trong các mô hình nhà nước dân chủ, hoặc tuyên bố là nhà nước dân chủ trong điều khoản đầu tiên của các hiến pháp đều thừa nhận nguyên tắc phổ quát: quyền lực nhà nước xuất phát từ nhân dân, do nhân dân ủy quyền. Vì vậy về mặt pháp lý nó nhân danh quyền lực của nhân dân và để thực hiện lợi ích của toàn xã hội. Trên thực tế điều đó không làm mất đi tính giai cấp của quyền lực nhà nước, mà ở đây cần thấy rõ quyền lực của giai cấp thống trị là yếu tố cốt lõi của cấu trúc quyền lực nhà nước, bên cạnh quyền lực công cộng của xã hội. Nói cách khác, về bản chất nó trước hết vì lợi ích của một giai cấp hay một liên minh giai cấp nhất định. Tuy nhiên nhà nước còn thể hiện lợi ích chung của xã hội, của các giai cấp tầng lớp cư dân khác. Điều này có thể thấy ở việc nhà nước thực hiện chức năng trọng tài có vẻ như độc lập về những mâu thuẫn, xung đột, cạnh tranh giữa các lực lượng, giữa các giai cấp và ở việc nhà nước nhân danh toàn xã hội để thực hiện những hoạt động nhằm bảo vệ công lý, bảo đảm trật tự an toàn và ổn định xã hội, bảo vệ lợi ích chung của cả cộng đồng. Quyền lực nhà nước được thực hiện thông qua các cơ quan, các thiết chế của nó. Vì vậy tìm kiếm mô hình thực thi quyền lực và giảm thiểu những rủi ro với xã hội từ đó là một trong những trọng tâm suy tư lý thuyết và hiện thực chính trị. Một trong số những vấn đề như thế chính là vấn đề các hình thức tổ chức và phương thức thực hiện quyền lực nhà nước. Trong lịch sử tư tưởng chính trị chủ đề trên có khi được thể hiện bằng những thuật ngữ, phạm trù, hoặc nói đơn giản là những tên gọi khác nhau. 9 Chẳng hạn trong học thuyết của mình Platon (427 - 374 tr.CN) gọi đó là những hình thức chính trị; còn Aristote (384 - 322 tr.CN) gọi là hình thức chính phủ; Bertrand Russell gọi là hình thức chính quyền,.... Các nhà nước có hình thức chính thể khác nhau, cách thức thực hiện quyền lực nhà nước cũng có những khác biệt. Cách thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước trong thực tế rất đa dạng và phong phú. Song tựu trung lại có thể khái quát thành hai mô hình cơ bản: tập quyền và phân quyền. Với mô hình tập quyền mọi quyền lực của nhà nước tập trung trong tay một cá nhân hoặc một nhóm chi phối và tạo lập hệ thống thể chế theo hình chóp. Với mô hình phân quyền có nghĩa là quyền lực nhà nước được phân tách thành các loại lập pháp, hành pháp, tư pháp và thuộc về các cơ quan nhà nước khác nhau, cơ quan này thực hiện quyền lực lập pháp, cơ quan kia thực hiện quyền lực hành pháp và quyền lực tư pháp thì được trao cho cơ quan thứ ba. Trong mô hình phân quyền ba cấu trúc quyền lực nêu trên được thiết lập theo nguyên tắc vừa độc lập về phạm vi quyền hạn, trách nhiệm; vừa phụ thuộc và kiểm soát lẫn nhau. Tất nhiên các cơ chế để thực hiện chúng là rất phức tạp. Từ thực tế lịch sử tư tưởng và lịch sử chính trị có thế thấy tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước đã xuất hiện từ rất sớm và cho đến nay nó vẫn là bài toán cần phải giải cùng với quá trình phát triển của nhà nước, với sự phát triển xã hội. Trong đó có một số mục tiêu có thể coi là căn bản dù đó là ở thời kỳ cổ đại hay hiện đại: ngăn chặn xu hướng độc tài chuyên chế, bảo vệ các quyền của công dân, và quan trọng không kém đó là hướng đến xây dựng một nhà nước hiệu quả, có trách nhiệm đối với tương lai, với hạnh phúc của toàn thể xã hội. Trên thế giới, đặc biệt là ở các nước phương Tây quan niệm tam quyền phân lập đã được đề cập không ít. Nhưng ở Việt Nam chủ đề này cùng với vấn 10 đề nhà nước pháp quyền chủ yếu được đề cập đến nhiều hơn từ khi bắt đầu thời kỳ đổi mới trở lại đây. Trong sách báo pháp lý nước ta tư tưởng này được đề cập đến với các tên gọi như: thuyết “tam quyền phân lập”, thuyết “phân quyền”, thuyết “phân chia quyền lực”, “học thuyết phân chia quyền lực”, “nguyên tắc phân chia quyền lực”, “nguyên tắc tam quyền phân lập”, “nguyên tắc phân quyền”. Dù phức tạp về tên gọi, tuy nhiên hiện nay chúng được chấp nhận với tên gọi phổ biến là “nguyên tắc tam quyền phân lập”, “nguyên tắc phân quyền” [36, tr.5]. Trong một số tác phẩm dịch từ tiếng nước ngoài như: “những vấn đề căn bản của chính trị” của Leslie Lipson, “Những cách diễn giải hiện nay về thuyết phân quyền ở phương Tây” của Marsenco, tư tưởng này được đề cập đến với các tên gọi như “học thuyết phân quyền”. Song về lịch sử khái niệm có thể thấy thuật ngữ như “lý thuyết tam quyền phân lập”, “lý thuyết phân quyền” có vẻ mới được sử dụng phổ biến hơn từ cuối thời cận đại đến nay. Có thể chứng minh nhận định trên từ chính tác phẩm của những tác giả như Aristote, Locke, Montesquieu: các ông chưa sử dụng thuật ngữ trên trong các tác phẩm của mình. Chẳng hạn, Aristote cho rằng: có ba bộ phận trong tất cả các nhà nước, đó là Hội nghị nhân dân (The Public Assembly), các viên chức nhà nước (The officers of the state) và cơ quan Tòa án (The judicial Department). Sau đó ông trình bày về ba bộ phận này và đề cập một cách rất sơ lược về mối quan hệ giữa ba bộ phận đó mà không hề nhắc đến từ “phân quyền” hay “phân chia quyền lực”. Montesquieu cũng vậy, ông viết: “Trong mỗi chính quyền đều có ba thứ quyền lực: quyền lập pháp, quyền thực hiện những việc dựa vào luật quốc tế và quyền thực hiện nhưng việc dựa vào luật dân sự. Chúng ta sẽ gọi quyền lực sau cùng là quyền tư pháp và quyền kia một cách giản dị là quyền hành pháp của nhà nước” [5, tr.105]. Sau đó, ông đề cập đến nội dung cụ thể của từng loại quyền lực, vị trí và mối quan hệ giữa các quyền lực ấy. 11 Như vây, thuyết “tam quyền phân lập” hay còn gọi là thuyết phân quyền là tư tưởng về nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước thành ba nhánh: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Thứ nhất: Quyền lập pháp và cơ quan lập pháp. Theo thuyết “tam quyền phân lập”, quyền lập pháp là quan trọng nhất và hoàn toàn thuộc về Nghị viện (Quốc hội) - cơ quan đại diện của nhân dân, do nhân dân uỷ quyền, được nhân dân bầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu. Lập pháp hiểu một cách đơn giản nhất tức là quyền làm luật, điều chỉnh và hủy bỏ luật. Luật pháp là ý chí của nhà nước được luật hóa. Nó về bản chất là hình thức cao nhất, có tính áp đặt và cưỡng chế đổi của quyền lực nhà nước. Luật không những mang hiệu lực pháp lý đã được quy định, mà còn đại diện cho ý chí của dân chúng bằng việc thực thi quyền phúc quyết trực tiếp hoặc gián tiếp qua đại diện được ủy quyền dân chủ. Giới hạn, phạm vi của quyền lập pháp do hiến pháp quy định. Như vậy, hiến pháp thể hiện tính tối cao, hiệu lực cao nhất của đạo luật cơ bản qua việc: Cơ quan lập pháp hoạt động trong khuôn khổ hiến pháp quy định và các đạo luật khác do cơ quan lập pháp thông qua phải phù hợp với hiến pháp. Tuy nhiên trong thực tế có trường hợp hoạt động lập pháp, xây dựng dự thảo luật có thể ủy quyền cho cơ quan hành pháp. Nhưng Montesquieu cho rằng tốt nhất là do cơ quan lập pháp đảm nhận. Ông nói : “Cơ quan đại biểu dân chúng không nên giải quyết các công việc cụ thể vì họ không thể làm tốt điều này. Cơ quan đại diện cho nhân dân chỉ nên làm ra luật và xem xét người ta thi hành luật như thế nào. Điều này thì có thể làm tốt và không ai có thể làm tốt hơn là cơ quan đại biểu của dân” [5, tr.103]. Đề cập đến quy trình làm luật ông nhấn mạnh cần cơ chế thu hút các chuyên gia vào việc xây dựng luật, đồng thời cũng cơ chế trưng cầu ý kiến của 12 những đối tượng chụi sự tác động của dự thảo luật. Và để đảm bảo luật pháp không bị vi phạm ông còn đề cập đến thiết chế bảo vệ pháp luật - Toà án hiến pháp. Thứ hai: Quyền hành pháp và cơ quan hành pháp. Quyền hành pháp là một trong ba quyền trong cơ cấu quyền lực Nhà nước, bên cạnh quyền lập pháp và quyền tư pháp. Trong nhà nước pháp quyền vai trò của quyền hành pháp rất quan trọng vì nó là thiết chế quyền lực thực thi các quyền hiến định trên mọi phương diện của đời sống xã hội. Về thiết chế quyền hành pháp được đảm bảo bởi các cơ quan hành chính Nhà nước (Chính phủ). Xét từ phương diện phạm vi quyền lực, cơ quan hành pháp gồm hai quyền chính sau đây: quyền lập qui và quyền hành chính. Quyền lập qui là quyền ban hành những văn bản pháp qui dưới luật, để cụ thể hoá luật pháp và hướng dẫn thực hiện luật do các cơ quan lập pháp ban hành trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Quyền hành chính là quyền tổ chức, quản lý, điều tiết tất cả các mặt, các quan hệ xã hội thông qua sử dụng quyền lực Nhà nước. Quyền hành chính bao gồm các quyền về tổ chức nhân sự trong cơ quan hành chính, quyền tổ chức thực thi và áp dụng pháp luật trong các mối quan hệ giữa tổ chức với cá nhân, tổ chức với tổ chức và giữa các cá nhân với nhau trong đời sống xã hội. Thứ ba: Quyền tư pháp và cơ quan tư pháp. Quyền tư pháp là quyền bảo vệ luật pháp, đảm bảo cho pháp luật được thực hiện và chống lại các hành vi vi phạm pháp luật. Thiết chế tổ chức thực hiện quyền tư pháp là Tòa án và Viện kiểm sát. Thông qua việc thực hiện chức năng của mình trong nhà nước pháp quyền cơ quan tư pháp thực hiện vai trò kiểm soát để chống lạm quyền của cả cơ quan lập pháp và hành pháp trong việc ban hành và thực thi luật pháp. Sự kiểm tra đó 13 phải sát sao, thường xuyên và những hành vi vi phạm từ phía cơ quan lập pháp, hành pháp, những người có chức vụ cũng như mọi công dân phải được xem xét công minh, đúng người, đúng tội trên cơ sở luật. Việc áp dụng chế tài trong hoạt động xét xử của cơ quan tư pháp không phải là mục đích tự thân của quyền tư pháp. Mà mục tiêu chính của nó là bảo vệ quyền và lợi ích của người bị hại, chính là đảm bảo trật tự pháp luật, trật tự an ninh xã hội và sự tự do của công dân. Toà án là cơ quan tư pháp quan trọng nhất để thực hiện quyền tư pháp. Hoạt động của Toà án phân chia theo các cấp xác định từ cấp sơ thẩm đến cấp phúc thẩm và cuối cùng là cấp tối cao. Đối với mỗi khía cạnh của đời sống xã hội có các Toà án cá biệt để xét xử và đi kèm với hệ thống các luật (dân sự, hình sự...). Các Toà án chỉ có thể hoạt động có hiệu quả và thực hiện tốt các chức năng của của mình nếu như các Thẩm phán có sự độc lập thực sự mà trước hết là trong mối quan hệ với các cơ quan lập pháp và hành pháp. Khi một Thẩm phán buộc phải là người phụ thuộc (kể cả vật chất lẫn tinh thần), buộc là người “cầu xét” cơ quan lập pháp hay hành pháp (chế độ lương, đãi ngộ...) thì khó có thể nói đến sự độc lập thực sự. Sự độc lập của các Thẩm phán phải được củng cố bằng sự độc lập của các Toà án. Khác với lập pháp và hành pháp, hoạt động tư pháp không những nhân danh nhà nước mà còn nhân danh công lý. Phán quyết của Toà án có hiệu lực bắt buộc đối với mọi chủ thể liên quan. Thông qua hoạt động tư pháp hoạt động phán xét, mục đích, ý nghĩa của các quy phạm pháp luật được đảm bảo thực hiện tạm thời qua cơ sở thực tiễn thấy được hiệu quả pháp luật, từ đó có những hướng hoàn thiện cho hệ thống pháp luật. 1.2. Khái lƣợc lịch sử hình thành học thuyết tam quyền phân lập Trong lịch sử phát triển tư tưởng phân chia quyền lực những người tác giả để lại dấu ấn quan trọng có thể kể đến như: John Locke với tác phẩm Khảo luận 14 thứ hai về Chính quyền hay Luận về Nguồn gốc, Phạm vi và Mục đích chân chính của Chính quyền dân sự; và Charles Louis Montesquieu với tác phẩm De L'esprit des Lois (Bàn về tinh thần Pháp luật), xuất bản năm 1748 ở Paris. Nhưng những mầm mống sơ khai của tư tưởng phân quyền đã có từ thời cổ đại. Quá trình hình thành và phát triển dài, từ thời cổ đại cho tới thời kỳ Cách mạng tư sản, nội dung của nó được thể hiện ngày càng rõ ràng, cụ thể, có hệ thống và khoa học hơn. 1.2.1. Tư tưởng phân quyền trong học thuyết chính trị của Aristote Aristote (384 - 322 tr. CN) - một trong bảy nhà triết học lớn của thế giới cổ đại phương Tây, là “nhà tư tưởng vĩ đại nhất thời cổ đại” (C.Mác). Trong tác phẩm Politics (Chính trị) qua khảo cứu lịch sử chính trị Hylap (Điều này thường được các tác giả sau này giải thích qua sự kiện ông đã phân tích, khảo cứu 158 hiến pháp của các quốc gia) ông cho rằng để đảm bảo lợi ích chung của cộng đồng, hạnh phúc và công bằng của công dân thì một trong những điều cần quan tâm về chính trị là thiết lập được nhà nước như thế nào. Từ sự đánh giá các mô hình nhà nước khác nhau, Aristote phác họa cấu trúc đại thể của Chính thể Cộng hòa phải gồm ba bộ phận: bộ phận tư vấn pháp lý về hoạt động của nhà nước, bộ phận thứ hai là các Toà thị chính, bộ phận thứ ba là các cơ quan tư pháp" và "chính sự khác nhau của chế độ nhà nước bắt nguồn từ sự khác nhau của mỗi bộ phận này" [4, tr.34]. Không dừng lại ở đó, ông còn trình bày về cách thức hình thành, chức năng, quyền hạn và cơ cấu của từng bộ phận cụ thể. Về bộ phận thứ nhất, hay còn được gọi là Hội nghị nhân dân (Mọi công dân đều có quyền tham gia, quyền thể hiện ý kiến, nguyện vọng của mình) theo ông có chức năng quan trọng là: "Quyết định về vấn đề chiến tranh và hoà bình, lập ra hoặc phá vỡ những liên mình, ban hành các đạo luật, những 15 án tử hình, đi đày hoặc tịch thu tài sản và yêu cầu các pháp quan giải thích về cách xử sự của họ trong thời gian giữ chức vụ" [33, tr.34]. Nói theo ngôn ngữ ngày nay thì Hội nghị nhân dân này nắm quyền lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng nhất của quốc gia. Số lượng, cách thức lựa chọn các thành viên và quyền hạn của Hội nghị công dân có liên quan tới hình thức nhà nước: ở chế độ dân chủ mọi công dân đều được tham gia Hội nghị nhân dân và có quyền quyết định mọi vấn đề trọng yếu của đất nước; chế độ đầu sỏ chính trị thì chỉ một số công dân đặc biệt (nói theo ngôn ngữ ngày nay là một bộ phận được coi là giới elite của xã hội) mới có tiếng nói đến các quyết định của nhà nước; còn trong chế độ Quân chủ thì đặc quyền đó thuộc về tầng lớp quý tộc. Như vậy, theo Aristote, chức năng của Hội nghị nhân dân (mà thực chất là Hội nghị công dân) là lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng nhất của quốc gia, tương tự như chức năng của các cơ quan lập pháp ngày nay. Ông cho rằng cách thức tổ chức và hoạt động của cơ quan này rất khác nhau ở các nhà nước có hình thức khác nhau. Aristote còn bàn nhiều về vai trò các nhà lập pháp trong việc xây dựng luật pháp để bảo đảm cho quốc gia được cai trị tốt. Chẳng hạn, họ phải nghiên cứu một cách cẩn thận đất nước của họ, phải tính toán làm thế nào để người thống trị (người tham gia vào bộ máy quyền lực) phải là những người xuất sắc về trí tuệ và tiêu biểu về phẩm hạnh, để công dân có thể trở thành những người tốt, để đem lại sự an toàn và hòa bình cho mọi đất nước, cho các công dân. Về các Toà thị chính, mà cụ thể là về các pháp quan, Aristote đề cao vai trò của các pháp quan. Đó là những người trực tiếp giải quyết những việc kiện tụng, xung đột thông qua thảo luận và thống nhất tập thể hoặc những người có thẩm quyền quyết định trong một hoặc một số lĩnh vực. Aristote cho rằng cần có nhiều pháp quan để chăm lo cho từng việc cụ thể trong nhà nước: quản lý thị trường, quản lý đường xá, nhà cửa, quản lý đất đai... Nhưng cần có một pháp 16 quan cao nhất, có quyền chỉ huy toàn bộ nhân dân với tư cách như là người đứng đầu nhà nước. Theo ông, trong chế độ dân chủ, các pháp quan được chọn ra từ trong toàn thể nhân dân; trong chế độ đầu sỏ chính trị thì được chọn ra từ một đẳng cấp đặc biệt; còn trong chế độ quý tộc thì một số pháp quan được chọn ra từ nhân dân, và một số khác được chọn ra từ những đẳng cấp trên trong xã hội. Như vậy, theo Aristote, bộ phận hành pháp của nhà nước là cơ cấu phức tạp gồm nhiều bộ phận có quyền hạn, chức năng, có con người nhằm giải quyết những công việc chung của xã hội. Về cơ quan tư pháp (Cấu trúc thứ ba của quyền lực nhà nước), Aristote chia ra rất nhiều loại khác nhau, tuỳ theo tính chất và đặc điểm các vụ việc mà Toà án đó chuyên giải quyết. Aristote cho rằng có 8 loại Tòa án: Toà án kiểm tra tư cách của các pháp quan khi họ bỏ việc; Tòa án trừng phạt những người gây thiệt hại cho công chúng; Tòa án có thẩm quyền trong các việc kiện tụng mà nhà nước là một bên; Tòa phân xử xung đột giữa các pháp quan xử án với các bị can (những người kháng án); Tòa giải quyết các tranh chấp có thể xuất hiện liên quan tới những hợp đồng có giá trị lớn; Tòa hình sự liên quan đến yếu tố người nước ngoài; Tòa giải quyết những vụ việc giữa những người nước ngoài với nhau hoặc giữa một người nước ngoài với một công dân; Tòa án cho những vụ việc nhỏ. Về cách thức lựa chọn các Thẩm phán, ông cũng chỉ ra nhiều dạng tuỳ theo hình thức nhà nước: việc mọi công dân đều có thể trở thành Thẩm phán là đặc điểm của nhà nước dân chủ; nếu chỉ có một số công dân thuộc những đẳng cấp nhất định mới có thể trở thành Thẩm phán thì đó là chế độ đầu sỏ chính trị; còn tuỳ theo từng vụ việc cụ thể mà chọn Thẩm phán trong nhân dân hay trong những người đặc biệt là biểu hiện của chế độ quý tộc. Với những tư tưởng nêu trên về cơ cấu quyền lực nhà nước của mô hình Chính thể Cộng hòa Aristote được coi là một trong những khởi nguồn của khuynh hướng tiếp cận phân quyền của trong lịch sử tư tưởng chính trị của nhân loại. 17