Tài liệu Hoàn thiện quản lý nợ công của tỉnh Vĩnh Long

BỘ TÀI CHÍNH TRƯỜNG ĐẠI HỌC TÀI CHÍNH – MARKETING  PHẠM THỊ NỞ HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NỢ CÔNG CỦA TỈNH VĨNH LONG LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHUYÊN NGÀNH TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2015 LỜI CAM ĐOAN ----- $ ----Để thực hiện luận văn “ Hoàn thiện quản lý nợ công của Vĩnh Long” tôi đã tự mình nghiên cứu, tìm hiểu vấn đề, tham khảo các tài liên quan, vận dụng các kiến thức đã học và trao đổi với giảng viên hướng dẫn, đồng nghiệp, bạn bè… Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực. TP.HCM, ngày 27 tháng 5 năm 2015 Người thực hiện luận văn Phạm Thị Nở 2 LỜI CẢM TẠ ----- $ ----Để hoàn thành chương trình Cao học chuyên ngành Tài chính- ngân hàng và luận văn này tôi xin chân thành gửi lời cảm ơn tới: Quý Thầy, Cô Trường Đại Học Tài Chính Marketing đã hết lòng tận tụy, truyền đạt những kiến thức quý báu, thiết thực trong suốt thời gian tôi học tại Trường, đặc biệt là TS. Nguyễn Ngọc Ảnh – Trưởng khoa Thuế - Hải quan, Khoa Sau đại học đã tận tình hướng dẫn phương pháp nghiên cứu khoa học và nội dung nghiên cứu đề tài. Các anh/chị, các bạn đồng nghiệp đang công tác tại Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh Vĩnh Long, các sở, ngành liên quan và gia đình đã hỗ trợ và tạo mọi điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học tập và thu thập số liệu để thực hiện đề tài nghiên cứu. Cuối cùng tôi xin chân thành cám ơn các bạn học viên lớp Cao học Kinh tế Tài chính – Ngân hàng khóa 2.2/2012 đã cùng tôi chia sẽ kiến thức và kinh nghiệm trong quá trình học tập và thực hiện đề tài. Tuy nhiên trong quá trình thực hiện, mặc dù đã cố gắng tiếp thu những kiến thức đóng góp của Quý Thầy, Cô và bạn bè tham khảo nhiều tài liệu để hoàn thiện luận văn, nhưng không tránh khỏi có những thiếu sót. Rất mong nhận được những thông tin góp ý của Quý Thầy, Cô và bạn đọc. Xin chân thành cám ơn ! TP.HCM, ngày 27 tháng 5 năm 2015 Người thực hiện luận văn 3 DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT ----- $ ----Nguyên nghĩa Chữ viết tắt GDP Tổng sản phẩm quốc nội (tiếng Anh: Gross Domestic Product) IMF Quỹ Tiền tệ quốc tế NGO Tổ chức phi chính phủ (tiếng Anh: Non-governmental organizations) NSNN Ngân sách nhà nước NSTƯ Ngân sách Trung ương ODA Hỗ trợ phát triển chính thức (tiếng Anh: Official Development Assistance) OECD TP. HCM TPP UBND VDB XDCB Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (tiếng Anh: Organization for Economic Co-operation and Development) Thành phố Hồ Chí Minh Hiệp định Đối tác Kinh tế Chiến lược xuyên Thái Bình Dương Ủy ban nhân dân Ngân hành phát triển Việt Nam Xây dựng cơ bản 4 MỤC LỤC -------- $ -------Trang DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT TÓM TẮT LỜI MỞ ĐẦU 9 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ NỢ CÔNG VÀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG 14 1.1. Tổng quan về nợ công……………………………………………………. 14 1.1.1. Khái niệm nợ công..............……………………………..……………….. 14 1.1.2. Đặc trưng cơ bản của nợ công ............................................................. 15 1.1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến nợ công…………………………..…....……. 16 1.1.4. Quan hệ giữa bội chi ngân sách và nợ công….……………….….……… 16 1.2. Quản lý nợ công ......................……………………………………………. 18 1.2.1 Khái niệm.....................…………………………………………..…..… 18 1.2.2. Ý nghĩa quản lý nợ công ………………………..……………………… 18 1.3. Khuôn khổ quản lý nợ công..............…………………………………….. 21 1.4. Kinh nghiệm nợ công của các nước Châu Âu……………………………… 32 1.5. Kinh nghiệm nợ công của một số địa phương Việt Nam..................…... 34 Kết luận Chương 1………….…………………..………………………… 37 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG CỦA TỈNH VĨNH LONG 38 2.1. Giới thiệu tổng quan về Vĩnh Long…………………..………….………. 36 2.2. Tình hình đầu tư phát triển của tỉnh Vĩnh Long giai đoạn 2011 - 2015 40 2.3. Tình hình quản lý nợ công của tỉnh............................................................ 45 2.3.1. Xác lập mục tiêu quản lý nợ công..................................................... 5 46 2.3.2. Dự báo nợ công........................................................………………… 47 2.3.3. Khuôn khổ thể chế quản lý nợ công.....……………………………….. 48 2.3.3.1.Khuôn khổ về pháp lý...………………………………………………… 48 2.3.3.2. Về chiến lược quản lý nợ....................……………………………….. 49 2.4. Đánh giá về quản lý và sử dụng nợ công của tỉnh ......................................... 53 2.4.1. Nguyên nhân dẫn đến nợ công của tỉnh Vĩnh Long................................. 53 2.4.2. Kết quả đạt được và hạn chế trong quản lý và sử dụng vốn vay của địa phương ...................................................................................................................... 58 2.4.2.1. Hiệu quả đầu tư từ vốn vay............................................................. 58 2.4.2.2. Các hạn chế trong quản lý và sử dụng vốn vay.............................. 60 Kết luận Chương 2…………………………………………………………... 61 CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NỢ CÔNG 3.1. Kế hoạch huy động các nguồn vốn đầu tư phát triển của tỉnh giai đoạn 2016 – 2020 .......................................................................................................... 62 62 3.1.1. Nguồn vốn trái phiếu Chính phủ 5 năm 2016 – 2020...………………. 62 3.1.2.Nguồn vốn ODA giai đoạn 2016 – 2020................................................ 63 3.1.3. Nguồn vốn tín dụng đầu tư phát triển nhà nước và vốn vay khác của ngân sách địa phương giai đoạn 2016 – 2020...................................................... 64 3.2. Giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả quản lý nợ công của tỉnh Vĩnh Long............................................................................................................. 64 3.2.1. Bảo đảm thu – chi ngân sách hợp lý....................................................... 64 3.2.2. Tăng cường thực hiện thu hút đầu tư ..................................................... 65 3.2.3. Cần xây dựng chiến lược kiểm soát đầu tư công………………………… 68 3.2.4. Hoàn thiện thể chế chính sách và các công cụ quản lý nợ công............ 69 3.2.5. Nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng vốn vay................................... 69 3.2.6. Tăng cường phát hành trái phiếu chính quyền địa phương................... 69 6 3.2.7. Tăng cường công tác quản lý nợ và quản lý rủi ro về nợ công.............. 70 3.2.8. Xây dựng hoàn thiện mô hình cơ quan quản lý nợ công theo hướng hiện đại ................................................................................................................. 70 3.2.9. Công khai, minh bạch hóa thông tin về nợ công ................................... 71 71 3.3. Kiến nghị và kết luận 3.3.1. Kiến nghị trung ương.............................................................................. 71 3.3.2. Kiến nghị địa phương.............................................................................. 71 Kết luận Chương 3 ....................................................................................... 75 KẾT LUẬN 76 TÀI LIỆU THAM KHẢO……………………………………………………. 77 7 TÓM TẮT ----- $ ----Nợ công của chính quyền địa phương cũng là một bộ phận của nợ công quốc gia, việc quản lý và sử dụng hiệu quả nợ công đến nay vẫn chưa được các địa phương quan tâm. Hầu hết các địa phương ở Việt Nam đều trông chờ vào các khoản cho vay, tạm ứng tồn ngân Kho bạc Nhà nước và do Bộ Tài chính phân bổ hạn mức tín dụng cho vay hàng năm, việc sử dụng vốn vay để đạt hiệu quả cao nhất, giảm rủi ro thường ít được chú trọng. Đề tài này phân tích, đánh giá về tính hình quản lý và sử dụng nợ công của tỉnh Vĩnh Long trong giai đoạn 2011 – 2014, phân tích nguyên nhân dẫn đến nợ công và đánh giá hiệu quả, hạn chế của địa phương trong quản lý và sử dụng nợ công, từ đó đề xuất các kiến nghị, giải pháp khắc phục những hạn chế, bất cập trong công tác quản lý nợ công mà chính quyền tỉnh đang gặp phải. Với các giải pháp quản lý nợ công chủ động từ gốc, nhằm giúp địa phương giải quyết những vấn đề căn cơ trong quản lý, điều hành ngân sách, thu hút vốn đầu tư giảm áp lực thiếu vốn đầu tư phát triển và gánh nặng nợ công, sẽ góp phần nâng cao hiệu quả huy động và quản lý nợ công, nhằm giúp tỉnh Vĩnh Long tự chủ hơn về tài khóa, chủ động hơn trong bố trí, sắp xếp nguồn vốn đầu tư phát triển đáp ứng nhu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của địa phương, giảm sự bao cấp từ ngân sách trung ương, đồng thời hoàn thiện, nâng cao hiệu quả quản lý nợ công trong thời gian tới. 8 LỜI MỞ ĐẦU -------- $ -------1. Sự cần thiết của đề tài nghiên cứu Trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế, sản xuất suy giảm như hiện nay, việc đầu tư phát triển là một nhu cầu cần thiết trong nền kinh tế của một nước hoặc một địa phương. Nhận thức được tầm quan trọng của việc thu hút vốn đầu tư là nguồn lực thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo ổn định chính trị, an ninh - quốc phòng ở địa phương, tại Nghị quyết Đại hội Đại biểu lần thứ IX Đảng bộ tỉnh Vĩnh Long đã đề ra mục tiêu thu hút vốn đầu tư phát triển toàn xã hội giai đoạn 2011 – 2015 của tỉnh Vĩnh Long với tổng số vốn 68.375 tỷ đồng, đồng thời Nghị quyết cũng khẳng định trên lĩnh vực kinh tế là : “Tập trung các nguồn lực đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội một cách đồng bộ; ưu tiên các công trình có ý nghĩa động lực cho quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Hoàn chỉnh hệ thống giao thông đường tỉnh; phấn đấu đến năm 2015 có 100% xã nhựa hóa đường ô tô đến trung tâm, 40% xã khu vực nông thôn có đường ô tô liên ấp…” Để làm được điều đó Vĩnh Long cần tập trung một lượng lớn vốn đầu tư, trong khi Vĩnh Long là một tỉnh nông nghiệp, thu nhập bình quân đầu người còn thấp, thu ngân sách nhà nước không cao, không đủ đáp ứng được nhu cầu chi của tỉnh, ngân sách trung ương cấp bổ sung hàng năm, nợ công là vấn đề nảy sinh và cũng là giải pháp giúp ngân sách tỉnh bù đắp và giải quyết sự thiếu hụt nguồn vốn đáp ứng nhu cầu chi đầu tư phát triển của địa phương. Do đó việc làm thế nào để huy động được nguồn vốn thiếu hụt (nợ công) đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển cũng như quản lý, phát huy hiệu quả nguồn vốn này, hạn chế rủi ro ở mức thấp nhất là vấn đề cần thiết và cấp bách đối với tỉnh hiện nay. Đây cũng chính là nội dung nghiên cứu của đề tài “Hoàn thiện quản lý nợ công của tỉnh Vĩnh Long”. Cho đến nay đã có nhiều tác giả và nhiều đề tài nghiên cứu khoa học về nợ công cũng như có nhiều giải pháp được đưa ra nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nợ công, cụ thể như : 9 * Nghiên cứu của tác giá Nguyễn Tuấn Tú (2012) về Nợ công ở Việt Nam hiện nay: Thực trạng và giải pháp: Trong bài viết tác giả đã phân tích : trong bối cảnh nợ công châu Âu đang lan rộng và cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu chưa tìm ra lối thoát, nhiều chuyên gia nghiên cứu đã cảnh báo nợ công của Việt Nam cũng đang ở mức nguy hiểm và có xu hướng gia tăng nhanh. Tác giả đã nêu lên những rủi ro tiềm ẩn đối với nợ công của Việt Nam trong chi tiêu công, trả nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam, đòi hỏi phải có cái nhìn nghiêm túc về vấn đề này để có những giải pháp quản lý nợ công một cách hiệu quả trong thời gian tới. Bài viết phân tích thực trạng nợ công hiện nay ở Việt Nam, những nguyên nhân dẫn đến nợ công và đề xuất một số giải pháp quản lý hiệu quả nợ công trong thời gian tới. Nghiên cứu trên là một trong các nghiên cứu chỉ chú trọng phân tích thực trạng và giải pháp quản lý nợ công của Việt Nam thông qua kinh nghiệm của các nước và thực tế của Việt Nam. Nhìn chung hiện nay, có ít nghiên cứu về quản lý nợ công của chính quyền địa phương, trong khi nợ công của chính quyền địa phương là một phần không thể tách rời trong bức tranh tổng thể về nợ công của Chính phủ. * Nghiên cứu của tác giá Đỗ Thiên Anh Tuấn (2013) về Nợ và trái phiếu chính quyền địa phương: Tác giả đã phân tích thực trạng nợ công và năng lực tài khóa của chính quyền địa phương như sau: Theo Khoản 3 Điều 8 Luật Ngân sách (2002) quy định các địa phương được phép huy động vốn trong nước trong trường hợp có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng mà ngân sách địa phương không có khả năng cân đối. Điều khoản này chính là cơ sở pháp lý để các địa phương vận dụng nhằm tài trợ cho các nhu cầu đầu tư phát triển kinh tế - xã hội của địa phương mà thực chất chính là tài trợ cho thâm hụt ngân sách địa phương. Thực tế, trong khoản nợ các địa phương vay là từ các ngân hàng thương mại và phát hành trái phiếu địa phương (chủ yếu là TP.HCM, Hà Nội), và vay của Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB). Khoản vay tại VDB thực ra là khoản phát hành trái phiếu của ngân hàng này dưới sự bảo lãnh của Chính phủ. 10 Hiện nay vẫn không thấy có đánh giá nào về chất lượng của các khoản vay này của các chính quyền địa phương. Trừ một nhóm nhỏ địa phương có nguồn thu ngân sách vững mạnh và có khả năng tự chủ tài khóa cao thì nhìn chung năng lực tài khóa (được phép huy động vốn trong nước) của đa số các địa phương còn lại là hết sức mong manh. Các địa phương này chủ yếu nhận trợ cấp từ NSTƯ mà thực chất là trợ cấp chéo từ các địa phương khác. Với thực trạng này, việc mở rộng cho phép nhiều địa phương được tự chủ hơn về mặt tài khóa trong khi các điều kiện về cơ sở thuế địa phương chưa được cải thiện là không khả thi và hết sức rủi ro. Với cách nhìn thận trọng, tác giả Đỗ Thiên Anh Tuấn cho rằng việc trao quyền tự chủ cho các địa phương huy động vốn đầu tư nói chung và phát hành trái phiếu nói riêng trên cơ sở giảm sự phụ thuộc và nguồn tài trợ từ ngân sách trung ương là hết sức cần thiết. Tuy nhiên, khuyến nghị này không dành cho các địa phương có năng lực tài khóa yếu kém và thiếu các cơ sở thuế bền vững. Ngay cả đối với các địa phương có năng lực tài khóa tốt thì việc phát hành trái phiếu địa phương hiện nay nhằm xử lý bài toán nợ đọng xây dựng cơ bản cũng không nên được khuyến khích. Tuy nhiên nghiên cứu trên chỉ đưa ra mặt trái của vấn đề, việc để các địa phương chỉ trông chờ vào nguồn bổ sung cân đối, bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương hoặc được phân bổ các khoản vay lại của chính phủ là tạo tâm lý thụ động, ỷ lại, làm giảm đi tính chủ động, năng động của từng địa phương trong nước trong việc tìm kiếm nguồn vốn đầu tư phát triển đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của địa phương mình, đồng thời tạo động lực thúc đẩy địa phương tích cực thu hút, tìm kiếm nguồn thu ngân sách để trả nợ, giảm nợ và tăng cường quản lý hiệu quả tài chính công, các khoản nợ vay mà chính quyền địa phương là người trực tiếp đứng ra vay và chịu trách nhiệm chi trả. Đề tài này là bước khởi đầu phân tích, đánh giá về tính hình quản lý và sử dụng nợ công của tỉnh Vĩnh Long trong giai đoạn 2011 – 2014, để từ đó đưa ra giải pháp nhằm giúp địa phương hoàn thiện và nâng cao hiệu quả quản lý nợ công trong thời gian tới. 11 2. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu của đề tài nghiên cứu này là phân tích, đánh giá tình hình huy động, sử dụng, quản lý nợ công của tỉnh Vĩnh Long trong thời gian qua để từ đó kiến nghị, đề xuất,các giải pháp khắc phục những hạn chế trong công tác quản lý nợ mà chính quyền tỉnh đang gặp phải, đồng thời hoàn thiện, nâng cao hiệu quả quản lý nợ công của tỉnh Vĩnh Long. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng và phạm vi nghiên cứu chính của đề tài nghiên cứu là phân tích, đánh giá những ưu điểm, hạn chế của tỉnh Vĩnh Long trong quá trình huy động và sử dụng, quản lý nợ công trên địa bàn Vĩnh Long trong giai đoạn từ 2011 – 2014. 4. Phương pháp nghiên cứu * Số liệu thứ cấp : - Thu thập số liệu về lượng vốn đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh từ Cục Thống kê tỉnh; Thu thập số liệu từ Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính và Ủy ban nhân dân tỉnh. - Thu thập thông tin, số liệu từ các báo cáo, Nghị quyết Hội đồng nhân dân tỉnh năm 2010 – 2014 về dự toán ngân sách nhà nước, nợ công, tình hình xây dựng cơ bản hàng năm … Sau khi thu thập xong, tổng hợp số liệu, để có sự so sánh, đối chiếu để lựa chọn số liệu chính xác, phù hợp nhất. Từ đó vận dụng lý thuyết về quản lý nợ công để phân tích, đánh giá thực trạng, nêu giải pháp khắc phục những tồn tại, hạn chế, nâng cao hiệu quả quản lý nợ công của tỉnh. 5. Ý nghĩa của đề tài nghiên cứu Việc phân tích, đánh giá tình hình huy động và sử dụng, quản lý nợ công của tỉnh Vĩnh Long sẽ giúp các cơ quan, ban ngành của tỉnh Vĩnh Long nhận thấy ưu điểm, hạn chế trong quá trình huy động, sử dụng và quản lý các khoản nợ vay của mình để khắc phục những hạn chế, phát huy những ưu thế của địa phương trong công tác này. 12 Kết quả của việc nghiên cứu sẽ giúp cho địa phương xây dựng chiến lược và xác định khuôn khổ quản lý các khoản nợ vay một cách khoa học và hiệu quả, nhằm đảm bảo nguồn lực tài chính phục vụ mục tiêu phát kiển kinh tế xã hội của địa phương. 6. Kết cấu của đề tài nghiên cứu Đề tài “Hoàn thiện quản lý nợ công của tỉnh Vĩnh Long” gồm 3 Chương, cụ thể như sau: Chương 1 : Cơ sở lý luận về nợ công và quản lý nợ công Chương 2 : Thực trạng quản lý nợ công của tỉnh Vĩnh Long – Thực trạng về tình hình vay, sử dụng vốn vay, tình hình quản lý nợ công giai đoạn 2011 – 2014 của tỉnh Vĩnh Long. Chương 3 : Giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả quản lý nợ công giải pháp hoàn thiện, nâng cao hiệu quả quản lý nợ công của tỉnh Vĩnh Long, kiến nghị, kết luận. 13 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ NỢ CÔNG VÀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG 1.1.Tổng quan nợ công : 1.1.1. Khái niệm nợ công : Nợ công là khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó. Vì vậy, thuật ngữ nợ công thường được sử dụng cùng nghĩa với các thuật ngữ như nợ Nhà nước hay nợ Chính phủ. Tuy nhiên, nợ công hoàn toàn khác với nợ quốc gia. Nợ quốc gia là toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, bao gồm hai bộ phận là nợ của Nhà nước và nợ của tư nhân (doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân). Như vậy, nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia. Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu công quá lớn của Chính phủ. Chi tiêu công nhằm: Thứ nhất, phân bổ nguồn lực; Thứ hai, phân phối lại thu nhập; Thứ ba, ổn định kinh tế vĩ mô. Nhu cầu chi tiêu quá nhiều (đặc biệt cho các khoản đầu tư công) so với nguồn thu có được (từ thuế, phí, lệ phí thu được) sẽ dẫn đến thâm hụt ngân sách buộc Chính phủ phải đi vay tiền (trong hoặc ngoài nước) để trang trải thâm hụt ngân sách dẫn đến nợ công. Thâm hụt ngân sách kéo dài làm cho nợ công gia tăng. Theo Ngân hàng Thế giới và Quỹ tiền tệ quốc tế, Nợ công, theo nghĩa rộng, là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập (nguồn vốn hoạt động do ngân sách nhà nước quyết định hay trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước và trong trường hợp vỡ nợ, nhà nước phải trả nợ thay). Theo nghĩa hẹp, nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương và nợ của các tổ chức độc lập được Chính phủ bảo lãnh thanh toán. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nợ công được hiểu bao gồm ba nhóm là: nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, ngoài nước, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân dân Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp 14 luật. Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành. 1.1.2. Đặc trưng cơ bản của nợ công : - Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước: khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà Nhà nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy. - Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền: việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: + Đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; + Đề đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị xã hội. Nguyên tắc quản lý nợ công Việt Nam là Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai mục tiêu cơ bản trên. + Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích cộng đồng. - Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích cộng đồng: nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của cộng đồng. 15 1.1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến nợ công Một yêu cầu tối quan trong đối với các Chính phủ là đảm bảo tỷ lệ nợ công so với GDP là ổn định, qua đó tăng hiệu quả quản lý nợ, quản lý thâm hụt ngân sách và làm tốt các công tác dự báo, lập kế hoạch Ngân sách Nhà nước, góp phần ổn định nền kinh tế vĩ mô. Để làm được điều đó, ta cần phải nắm rõ các nhận tố ảnh hưởng đến nợ công, nhận biết các tác động, ngăn chặn từ đầu, phòng tránh và giải quyết kịp thời các tác động có khả năng gây bất ổn tới tỉ lệ này. Thứ nhất, nợ công phụ thuộc chặt chẽ vào cân bằng ngân sách cơ bản. Từ bản chất nợ công đã phân tích ở trên, có thể nhận thấy mức thâm hụt ngân sách phản ảnh giá trị tuyệt đối của nợ công chính phủ. Điều đó đồng nghĩa với việc, khi khoảng cách thâm hụt nhỏ, những khoản vay bù đắp giảm đi, làm cho nợ công được hạn chế. Thứ hai, lãi suất thực tế có tác động đến các khoản nợ vay của Chính phủ, quyết định xem các khỏan nợ này sẽ đắt hơn (khi lãi suất tăng lên) hay giảm đi (khi lãi suất giảm đi). Mặt khác, việc lãi suất tăng sẽ làm cho các khoản vay của chính phủ khó khăn hơn, không đảm bảo được cho vay nợ đúng hạn. Thứ ba, tốc độ tăng trưởng thực tế ảnh hưởng đến nợ công theo hai cơ chế. Một là, nền kinh tế phát triển hơn thì Chính phủ dễ dàng vay tiền hơn, dẫn đến khả năng nợ công tăng lên. Hai là, tăng trưởng nhanh thường đi kèm với lạm phát, dẫn đến việc cấp bù lạm phát cho các khoản nợ đã đến hạn thanh toán. Thứ tư, lãi suất ngoại tệ có liên quan đến các khoản vay nước ngoài của Chính phủ. Cơ chế tác động của nhân tố này tương tự như lãi suất thực tế, chỉ khác nhau đề đối tượng hưởng lãi. Thứ năm, tỷ giá cũng có tác động tới việc vay nợ nước ngoài. Sự biến động của tỉ giá ảnh hưởng đến chi phí của khoản nợ công: có thể tăng lên (khi tỉ giá tăng) hoặc giảm đi (khi tỉ giá giảm). 1.1.4. Quan hệ giữa bội chi ngân sách và nợ công: Nợ công là do sự mất cân đối thu chi và dẫn tới thâm hụt ngân sách. Nhu cầu chi tiêu quá nhiều trong khi các nguồn thu không đáp ứng nổi buộc chính phủ phải đi 16 vay tiền thông qua nhiều hình thức (như phát hành công trái, trái phiếu, hiệp định tín dụng) và vay tiền trực tiếp từ các ngân hàng thương mại, các thể chế tài chính quốc tế… để bù vào khoản thâm hụt, từ đó dẫn đến tình trạng nợ. Theo Anwar Shah (2006), mối quan hệ giữa bội chi ngân sách nhà nước và nợ công là : Tổng nợ nước ngoài tính bằng ngoại tệ (tính theo tỷ giá hối đoái), nợ trong nước tính bằng đồng ngoại tệ và thu phát hành tiền được tính bằng đồng nội tệ bằng tổng của thâm hụt ngân sách và các khoản chi ngoài phạm vi ngân sách nhà nước. Nếu tính tỷ lệ nợ (nợ trong nước và nợ nước ngoài) so với GDP. Sự thay đổi tỷ lệ nợ so với GDP có thể tách ra thành 6 thành tố: Bội chi ngân sách nhà nước (D). . Bội chi ngân sách chỉ là một trong sáu nhân tố đóng góp đến sự tích lũy gánh nặng nợ của chính phủ. Sự đóng góp bội chi ngân sách nhà nước đến sự tích lũy nợ của chính phủ có liên quan đến các yếu tố khác. Đó là khái niệm bội chi ẩn – đo lường những thay đổi về gánh nặng nợ của chính phủ ngoài phát hành tiền và bội chi ngân sách. Bội chi ẩn được tính bằng tổng cộng của ba thành tố: A+ C + F (Đóng góp tăng trưởng (A); Lạm phát trong nước (C); Chi tiêu ngoài ngân sách (F)). Nợ ẩn tích lũy lại được tính bằng tỷ lệ nợ thực tế trừ đi tỷ lệ nợ công giả thiết/dự báo. Trên cơ sở đó, có thể tính đóng góp thâm hụt ngân sách và phát hành tiền đến tổng số nợ bằng việc lấy tỷ lệ nợ công giả thiết chia cho tỷ lệ nợ thực tế. Kết quả nghiên cứu thực nghiệm cho thấy, các nước phát triển đóng góp thâm hụt và phát hành tiền đến tổng nợ hơn 65% (1979 – 1996), còn ở các nước đang phát triển thì khác nhau, như Philippines: 77%; trong khi Hàn Quốc và Thái Lan: 26% (1976 – 1996). 17 Như vậy nợ công vừa là kết quả của tình trạng bội chi ngân sách, vừa có thể là nguyên nhân là gia tăng bội chi ngân sách trong tương lai. Bội chi ngân sách và nợ công có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Bội chi ngân sách gia tăng sẽ làm gia tăng nợ chính phủ và nợ công. Và ngược lại, quản lý nợ công không tốt sẽ làm gia tăng các khoản nợ bất thường, tạo ra áp lực không nhỏ làm gia tăng bội chi ngân sách nhà nước trong dài hạn. 1.2. Quản lý nợ công : 1.2.1. Khái niệm : Quản lý nợ công là một tiến trình và thực hiện chiến lược quản lý nợ của một quốc gia nằm tạo được lượng vốn theo yêu cầu đạt được các mục tiêu về rủi ro và chi phí cũng như các mục tiêu khác mà nhà nước đặt ra. Trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô, vấn đề quan trọng nhất của quản lý nợ công là chính phủ phải đảm bảo quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công phải bền vững, có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau mà vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi ro và chi phí. Xét về phương diện cấu trúc, quản lý nợ công bao gồm hệ thống các yếu tố sau: iêu quản lý. . 1.2.2. Ý nghĩa quản lý nợ công : - Tạo sự phối hợp nhịp nhàng và sự dung hòa tối ưu về mục đích các bộ phận của chính sách kinh tế vĩ mô: Sự phối hợp chặt chẽ giữa chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ với chính sách quản lý nợ công là hết sức cần thiết. Hậu quảcủa các chính sách kinh tế vĩ mô không hợp lý thường đem lại những cơ cấu nợ đầy rủi ro; ngược lại, chính sách quản lý nợ công cũng ảnh hưởng đến việc thực thi chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ. 18 Chính sách quản lý nợ công kém có thể làm cho nợ công gia tăng. Vay nợ tạo áp lực buộc nhà nước phải tăng thuế trong tương lai để trả nợ vay , gây tổn thất về tính hiệu quả của việc đánh thuế. Chính sách quản lý nợ công tốt có thể tạo điều kiện thiết lập và duy trì thị trường chứng khoán nhà nước hiệu quả. Điều này một mặt làm giảm thiểu rủi ro và chi phí trong quản lý nợ công trung và dài hạn; mặt khác giúp chính phủ có cơ sở tài trợ chi tiêu của mình mà không cần dựa vào ngân hàng trung ương để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước. Mâu thuẫn giữa chính sách quản lý nợ công và chính sách tiền tệ cũng có thể nảy sinh do có những mục đích khác nhau – quản lý nợ tập trung vào việc hóa đổi giữa chi phí và rủi ro, trong khi chính sách tiền tệ lại hướng tới đạt được sự ổn định về giá cả. Ví dụ, ngân hàng trung ương muốn chính phủ phát hành những khoản nợ dựa theo tỷ lệ lạm phát, hoặc vay bằng đồng ngoại tệ để tạo sự tin cậy đối với đồng nội tệ, nhưng các nhà quản lý nợ lại tin rằng các khoản nợ bằng ngoại tệ có thể tạo ra rủi ro lớn hơn cho công nợ. Chính sách quản lý nợ công tốt sẽ tạo điều kiện để dung hòa tối ưu mâu thuẫn nói trên. - Cải thiện tình trạng của cán cân thanh toán quốc tế : Chính sách quản lý nợ công ảnh hưởng trực tiếp đến mức vay nợ nước ngoài. Nếu mức vay nợ nước ngoài gia tăng trước mắt sẽ làm cho đồng nội tệ tăng giá, từ đó gây bất lợi đến hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu lại tăng do giá hàng nhập khẩu trở nên rẻ hơn, kết quả là làm trầm trọng hơn tình trạng của cán cân vãng lai. Còn xét về lâu dài, gia tăng vay nợ nước ngoài sẽ tạo áp lực lớn đối với cán cân thanh toán quốc tế và nguy cơ khủng hoảng nợ. Mặc dầu chính sách quản lý nợ công chưa hẳn đã là nguyên nhân duy nhất, thậm chí chưa hẳn là nguyên nhân chính đưa đến các khủng hoảng nợ, nhưng cơ cấu nợ bất hợp lý đã góp phần làm cho những khủng hoảng này thêm trầm trọng. Ngay cả khi có môi trường chính sách kinh tế vĩ mô tốt, các biện pháp đầy rủi ro trong quản lý nợ công cũng sẽ làm tăng khả năng tổn thương của nền kinh tế đối với các cú sốc kinh tế – tài chính từ bên ngoài 19 - Ổn định kinh tế - tài chính trong nước : Quản lý nợ công không hợp lý, chính phủ vay nợ trong nước quá nhiều thì phần vốn cung ứng cho khu vực doanh nghiệp và dân cư sẽ giảm sút. Hậu quả là gây ra sự mất cân đối trong đầu tư giữa khu vực công và khu vực tư; mặt khác, sẽ làm lãi suất tín dụng tăng lại chèn ép đầu tư của khu vực tư. Chính sách quản lý nợ công tốt có thể làm giảm sự lây nhiễm và rủi ro tài chính thông qua việc tạo điều kiện phát triển thị trường tài chính. Chẳng hạn, thị trường các chứng khoán nợ trong nước phát triển có thể thay thế cho tài trợ từ ngân hàng khi nguồn này cạn đi và ngược lại, giúp cho nền kinh tế có thể chịu được các cú sốc về tài chính. Do nợ công tác động lớn đến cán cân thanh toán quốc tế, sự ổn định tài chính quốc gia, tính hiệu quả của chính sách tài khóa và tiền tệ, nên quản lý nợ công trở nên chính sách được ưu tiên hàng đầu đối với nhiều nền kinh tế đang chuyển đổi từ những năm đầu của thập niên 80. Khi khủng hoảng nợ xảy ra vào năm 1982, chính phủ của nhiều nền kinh tế thực hiện chính sách quản lý nợ công với đặc điểm nổi bật là tập trung kiểm soát nợ nước ngoài trung và dài hạn trực tiếp của khu vực công, ít có chú ý đến việc kiểm soát khoản nợ bảo lãnh cho khu vực tư và các khoản nợ ngắn hạn. Cách tiếp cận này đã không còn phù hợp vào những năm 90, đặc biệt vào những năm cuối thập niên 90, khi môi trường tài chính quốc tế có nhiều thay đổi. Nếu như trước đây , khối lượng và kỳ hạn các khoản nợ của khu vực tư tùy thuộc vào sự ràng buộc của chế độ kiểm soát ngoại hối; sự vay mượn nợ chỉ được tiến hành sau khi các hợp đồng nợ được phê chuẩn của cấp có thẩm quyền, thì vào những năm cuối của thập niên 90, các nền kinh tế lại dần chuyển sang thực hiện chính sách tự do hóa tài khoản vốn, loại bỏ sự kiểm soát và chấp nhận nợ nước ngoài của khu vực tư. Các cuộc khủng hoảng tài chính – tiền tệ Mêhicô, Đông Á năm 1997, Nga, Brasil và đặc biệt là ở Áchentina trong những năm gần đây lại càng làm cho chính phủ các nền kinh tế nhận thấy rằng, để chính sách quản lý nợ công có hiệu quả cần phải quản lý nợ của cả khu vực công và khu vực tư. 20