Tài liệu Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã tại việt nam hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN  PHÙNG THẾ CHUYÊN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH TRỊ HỌC Hà Nội - 2013 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN PHÙNG THẾ CHUYÊN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TẠI VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: CHÍNH TRỊ HỌC Mã số: 60 31 20 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH TRỊ HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS Hà Quang Ngọc Hà Nội – 2013 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, dưới sự hướng dẫn của TS.Hà Quang Ngọc. Các thông tin trong luận văn là trung thực, bảo đảm tính khách quan. Các tài liệu có nguồn gốc xuất xứ rõ ràng. Hà Nội, ngày… tháng …năm 2013 TÁC GIẢ Phùng Thế Chuyên LỜI CÁM ƠN Cá nhân tôi có đƣợc kết quả nghiên cứu này, Tôi chân thành cám ơn Trƣờng Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn - Đại học Quốc gia Hà Nội, các Thầy, Cô giáo đã nhiệt tình cung cấp cho Tôi những kiến thức khoa học; đặc biệt là TS. Hà Quang Ngọc ngƣời hƣớng dẫn khoa học trực tiếp giúp đỡ tôi rất nhiều để có kết quả nghiên cứu này. Tôi xin chân thành cám ơn các Thầy, Cô. DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT HĐND Hội đồng nhân dân UBND Ủy ban nhân dân XHCN Xã hội chủ nghĩa UBHC Uỷ ban hành chính MỤC LỤC Trang PHẦN MỞ ĐẦU ................................................................................................. 1 1.Tính cấp thiết của đề tài:............................................................................. 1 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài: ............................................. 2 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn: ..................................... 4 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn: ..................................... 4 4.1. Đối tượng nghiên cứu: ....................................................................................... 4 4.2. Phạm vi nghiên cứu: .......................................................................................... 5 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu: ............................................. 5 5.1. Cơ sở lý luận: ...................................................................................................... 5 5.2. Phương pháp nghiên cứu: ................................................................................. 5 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn: ............................................... 5 7. Kết cấu của luận văn: ................................................................................. 5 CHƢƠNG 1: VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TRONG VIỆC THỰC THI QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN ........................... 6 1.1. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ................ 6 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của chính quyền cấp xã ................................................ 6 1.1.2. Vị trí vai trò của chính quyền cấp xã trong bộ máy nhà nước ........................... 9 1.1.3. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ....................... 11 1.2. Vai trò của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã .................................................................................................. 16 1.2.1. Sự thể hiện quyền lực của nhân dân ............................................................ 16 1.2.2. Phương tiện chính trị để Đảng lãnh đạo bộ máy chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp xã nói riêng. ................................................ 17 1.2.3. Căn cứ pháp lý để tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền cấp xã. ...................................................................................................................... 19 1.2.4. Là công cụ quản lý xã hội trên địa bàn:....................................................... 23 1.3. Các yếu tố ảnh hƣởng đến việc hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. ............................................... 24 1.3.1. Quan niệm về hoàn thiện pháp luật ............................................................. 24 1.3.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ......................................................................... 29 TIỂU KẾT CHƢƠNG I ................................................................................... 44 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ ..................................................... 45 2.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã từ năm 1945 đến 2003 .................. 45 2.1.1. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1962............................................................................ 45 2.1.2. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã giai đoạn từ năm 1962 đến năm 1983............................................................................ 49 2.1.3. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã giai đoạn từ năm 1983 đến năm 1994............................................................................ 53 2.1.4. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã giai đoạn từ năm 1994 đến năm 2003............................................................................ 58 2.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã hiện nay ........................................................................ 61 2.2.1. Thực hiện quyền lực của nhân dân .............................................................. 62 2.2.2. Thực hiện vai trò phương tiện chính trị của Đảng ..................................... 64 2.2.3. Thực hiện vai trò căn cứ pháp lý tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền cấp xã .................................................................................................. 67 2.2.4. Thực hiện vai trò công cụ quản lý xã hội: ................................................... 71 2.3. Những ƣu điểm, hạn chế và nguyên nhân ........................................... 73 2.3.1. Những ưu điểm .............................................................................................. 73 2.3.2. Những hạn chế, tồn tại.................................................................................. 75 TIỂU KẾT CHƢƠNG II ................................................................................. 80 CHƢƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ NỘI DUNG PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ CẦN HOÀN THIỆN TRONG THỜI GIAN TỚI ................................................... 81 3.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ....................................................................................... 81 3.1.1. Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phải đảm bảo quyền lực thuộc về nhân dân và sự lãnh đạo của Đảng ......................................................................................................................... 81 3.1.2. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phải thể hiện được sự phân cấp hợp lý giữa các cấp chính quyền địa phương nói chung và đối với chính quyền cấp xã nói riêng tạo điều kiện để chính quyền cấp xã tiến hành tổ chức bộ máy và hoạt động hiệu quả................. 81 3.1.3. Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã cần chú ý đến đặc trưng của cộng đồng dân cư, truyền thống, phong tục, tập quán của nhân dân ở cơ sở. ........................................................... 83 3.2. Những nội dung quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã cần sửa đổi trong thời gian tới............................ 83 3.2.1 Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã theo hướng đảm bảo cho HĐND thực sự là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương............... 84 3.2.2 Đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND cấp xã đảm bảo cơ cấu tổ chức gọn nhẹ, phân định rõ trách nhiệm của tập thể UBND và cá nhân Chủ tịch UBND và các thành viên của UBND nhằm hoạt động có hiệu quả.................................................................................................................... 85 3.2.3. Tiến hành phân cấp tạo sự tự quản cho chính quyền xã ............................ 86 3.3 Phân biệt mô hình tổ chức chính quyền đô thị với nông thôn ........... 90 3.4. Một số giải pháp: ................................................................................... 93 3.4.1. Sửa đổi, bổ sung hệ thống pháp luật ............................................................ 93 3.4.2. Thường xuyên tiến hành việc hệ thống hóa pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. ................................................................... 95 3.4.3. Nâng cao trình độ xây dựng pháp luật của các cơ quan và đội ngũ cán bộ công chức liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ....................................................................................................................... 96 3.4.4. Thường xuyên có các nghiên cứu đánh giá, áp dụng pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ....................................................... 97 KẾT LUẬN ....................................................................................................... 99 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................... 101 PHẦN MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài: Chính quyền cơ sở là bộ phận cấu thành quan trọng của hệ thống chính trị ở cơ sở, trực tiếp giải quyết những công việc cụ thể ở cơ sở liên quan tới nhân dân, gắn bó mật thiết với đời sống nhân dân. Vì vậy, năng lực, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở tác động trực tiếp đến việc phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân, bảo đảm cho sự ổn định và phát triển của đất nước. Thực tiễn cho thấy ở đâu chính quyền cơ sở mạnh, ở đó mọi chủ trương, chính sách, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của nhân dân lao động được phát huy; ở đâu chính quyền cơ sở yếu kém thì ở đó phong trào quần chúng kém phát triển, đời sống kinh tế, văn hóa của nhân dân gặp nhiều khó khăn, trật tự an ninh mất ổn định. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã đã được hình thành và phát triển gắn liền với sự ra đời và phát triển của Nhà nước xã hội chủ nghĩa Việt Nam từ năm 1945 đến nay. Qua các giai đoạn lịch sử, pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã có vai trò rất quan trọng góp phần vào việc thực hiện thắng lợi những nhiệm vụ cách mạng, xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân vững mạnh. Những nội dung quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã đã được thể chế hóa bằng các văn bản pháp luật và đã góp phần đổi mới tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động của chính quyền cấp xã đáp ứng yêu cầu phát triển của xã hội. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về chính quyền cấp xã cũng còn những hạn chế nhất định như sự phân cấp, thẩm quyền trách nhiệm giữa cá nhân và tập thể trong một số hoạt động của chính quyền cấp xã chưa được thể hiện rõ, mô hình và phương thức hoạt động của chính quyền cấp xã có những điểm chưa thực sự hợp lý, thiếu đồng bộ…Việc hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã góp phần vào việc xây dựng và củng cố hệ thống chính trị ở cơ sở. Việc điều chỉnh tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã là bộ phận trung tâm của hệ thống 1 chính trị cơ sở, việc quy định mối quan hệ giữa chính quyền cấp xã với các bộ phận khác của hệ thống chính trị ở cơ sở, pháp luật đảm bảo hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã cũng như sự phối hợp nhịp nhàng, đồng bộ giữa các bộ phận trong toàn bộ hệ thống chính trị cơ sở Việc hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phải đảm bảo quyền lực thuộc về nhân dân, mở rộng dân chủ ở cơ sở, đảm bảo phân cấp hợp lý cho chính quyền cấp xã phù hợp với vị trí, tính chất của cấp chính quyền cơ sở. Trong tình hình thực tế như vậy, việc nghiên cứu vai trò của pháp luật trong công tác tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã vừa có ý nghĩa lý luận, vừa mang tính thực tiễn cao. Chính vì vậy học viên đã chọn đề tài “ Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã tại Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận văn Thạc sỹ của chuyên ngành Chính trị học. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài: Nghiên cứu pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng trên thực tế đã thu hút được sự chú ý của các nhà nghiên cứu lý luận và hoạt động thực tiễn thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau. Căn cứ vào nội dung có thể chia thành các nhóm sau: Nhóm thứ nhất gồm các công trình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước và chính quyền địa phương trong đó đề cập tới chính quyền cấp xã dưới góc độ là một bộ phận của bộ máy nhà nước. Có thể nêu ra một số công trình tiêu biểu như: -Cuốn “ Về cải cách bộ máy nhà nước”, Trường Hành chính Quốc gia, NXB Sự thật, 1991. -Cuốn “Thể chế hành chính và tổ chức hành chính nhà nước”, Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ, NXB Sự thật, 1992 -Cuốn “Cải cách hành chính địa phương – Lý luận và thực tiễn” của tác giả Tô Tử Hạ - Nguyễn Hữu Tri – PTS Nguyễn Hữu Đức đồng chủ biên, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998. 2 -Bài “Đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị hiện nay” của tác giả Bùi Xuân Đức, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 10/2003. - Bài “Cải cách cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương” của tác giả Hà Quang Ngọc, Tạp chí cộng sản số 2/1 năm 2005 - Bài “Điều chỉnh một số hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính” của tác giả Hà Quang Ngọc – Tạp chí cộng sản số 8/5 tháng 9/2010. - Bài "Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường ở nước ta trong giai đoạn hiện nay" của tác giả Đàm Bích Hiên – Tạp chí Nhà nước và Pháp luật năm 2006. Các bài viết công trình trên đã nghiên cứu về bộ máy nhà nước nói chung và chính quyền địa phương nói riêng trong đó có chính quyền cấp xã. Nhóm thứ hai bao gồm các công trình nghiên cứu về chính quyền cấp xã, bao gồm một số công trình như sau: -Bài “Chính quyền cơ sở ở nông thôn hiện nay”, TS Lê Minh Thông, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3/2001. -Bài “Đổi mới tổ chức bộ máy, nâng cao hiệu lực hành chính nhà nước cấp xã” của tác giả Nguyễn Hữu Tám, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 3/2002. -Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Xây dựng và kiện toàn tổ chức chính quyền cơ sở (xã) trong điều kiện cải cách hành chính” của Vụ Chính quyền địa phương Bộ Nội vụ, 2005. Các bài viết, công trình nghiên cứu về chính quyền cấp xã, phân tích, đưa ra một số những giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Nhóm thứ ba gồm những bài viết, công trình nghiên cứu về pháp luật và hoàn thiện pháp luật: -Sách “Những vấn đề cơ bản về pháp luật” TS Đào Trí Úc, NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, 1993 3 -Bài “Pháp luật không chỉ là công cụ của Nhà nước”, TS Nguyễn Đăng Dung, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 11/2001. Những bài viết, công trình nghiên cứu trên đã khái quát hóa các vấn đề về pháp luật và hoàn thiện pháp luật nhưng chưa đề cập cụ thể về hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, hay mới chỉ nghiên cứu một bộ phận của chính quyền cấp xã và chưa đi sâu nghiên cứu dưới giác độ hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Việc nghiên cứu các công trình cho chúng ta thấy rằng vấn đề mang tính lý luận và thực tiễn vai trò của pháp luật trong việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã đang rất cần được đi sâu nghiên cứu hơn nữa, góp phần hình thành những quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật của chính quyền cấp xã. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn: -Mục tiêu nghiên cứu của luận văn: Làm rõ vai trò thực tiễn của pháp luật đối với việc tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã từ đó đề ra những giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong giai đoạn hiện nay -Nhiệm vụ nghiên cứu: + Nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về vai trò của pháp luật đối với việc tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. + Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Việt Nam. + Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn: 4.1. Đối tượng nghiên cứu: 4 Đối tượng nghiên cứu của luận văn là vai trò của pháp luật trong việc hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay. 4.2. Phạm vi nghiên cứu: Pháp luật về chính quyền cấp xã là một vấn đề lớn và phức tạp. Trong phạm vi nghiên cứu của luận văn tác giả chỉ tập trung nghiên cứu vai trò của pháp luật trong việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu: 5.1. Cơ sở lý luận: Cơ sở phương pháp luận của Luận văn là chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, vận dụng những lý luận cơ bản của chủ nghĩa Mác – Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, các quan điểm, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng về đổi mới bộ máy nhà nước nói chung trong đó có chính quyền cấp xã nói riêng. 5.2. Phương pháp nghiên cứu: Luận văn được tiến hành bằng nghiên cứu khoa học cơ bản là: phân tích, so sánh, tổng hợp, logic, lịch sử, thống kê, tổng kết thực tiễn….. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn: Luận văn đi sâu phân tích đánh giá thực trạng pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã từ đó làm căn cứ thực tiễn để hình thành những quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật của chính quyền cấp xã. Kết quả nghiên cứu của luận văn là tài liệu tham khảo cho việc đưa ra các giải pháp chủ yếu hoàn thiện hệ thống pháp luật trong hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay. 7. Kết cấu của luận văn: Kết cấu luận văn gồm: Phần mở đầu; nội dung; kết luận; danh mục tài liệu tham khảo. Phần nội dung của luận văn gồm ba chương, mười tiết 5 CHƢƠNG 1: VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ TRONG VIỆC THỰC THI QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC TRÊN ĐỊA BÀN 1.1. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của chính quyền cấp xã Theo Luật tổ chức HĐND - UBND sửa đổi, chính quyền cấp xã (xã, phường, thị trấn) là một cấp trong hệ thống hành chính 4 cấp của nước Việt Nam, là nền tảng của hệ thống chính trị, là cơ sở thực tiễn hình thành chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước Việt Nam. Cấp xã là cấp cuối cùng, gần dân nhất, sát dân nhất nên được gọi là cấp cơ sở. Chính quyền cấp xã là cấp hành chính trực tiếp quan hệ với dân trong hệ thống tổ chức của bộ máy hành chính nhà nước. Ngay sau khi cách mạng tháng Tám thành công, chính quyền cấp xã được thành lập trên cơ sở đơn vị thôn làng. Hiến pháp năm 1946 ghi rõ chức năng nhiệm vụ và tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã. Chính quyền cấp xã gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính, trong đó Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực ở xã do dân cử ra, bầu ra Uỷ ban hành chính và Uỷ ban hành chính chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân (HĐND); các cơ quan chuyên môn đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Uỷ ban hành chính. Sau cuộc bầu cử HĐND cấp xã khóa đầu tiên (4-1946), Chính phủ tiến hành hợp nhất một vài thôn, làng thành các xã lớn. Việc lập các xã lớn có vai trò quan trọng trong việc tổ chức phong trào chiến tranh du kích, động viên lực lượng toàn dân tham gia kháng chiến. Trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp, Uỷ ban hành chính đổi tên thành Uỷ ban kháng chiến hành chính. Đến thời kỳ cải cách ruộng đất, việc chỉnh đốn chính quyền cấp xã được tiến hành theo hướng: đề bạt cán bộ nông dân tốt, loại trừ cán bộ thuộc thành phần địa chủ, cường hào, phú nông, nhấn mạnh một chiều vào thành phần giai cấp nên đã làm hạn chế năng lực của cán bộ xã. Những khiếm khuyết đó đã làm 6 suy yếu chính quyền cấp xã trong một thời gian dài. Hiến pháp năm 1959 tiếp tục củng cố và kiện toàn hệ thống chính trị, trong đó có bộ máy quản lý cấp xã. Tuy nhiên trong thời gian này, nhìn chung HĐND hoạt động nặng về hình thức, Uỷ ban hành chính hoạt động theo Nghị quyết của cấp uỷ và ban quản trị hợp tác xã, hợp tác xã từng bước chi phối các hoạt động ở xã. Hợp tác xã không những chỉ là tổ chức kinh tế mà còn chi phối các hoạt động chính trị, xã hội, văn hoá của dân cư trong địa bàn. Cùng với nó là chế độ bao cấp và sản xuất theo kế hoạch từ trên xuống. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến nạn quan liêu tham nhũng trong bộ máy quản lý cấp xã, quyền làm chủ của nhân dân bị vi phạm. Thực tế đã diễn ra sự biến dạng nhất định về phương thức hoạt động của chính quyền cấp xã. Trong thời kỳ này, dưới sự lãnh đạo của Đảng, cả nước đang tập trung sức lực và trí tuệ vào công cuộc chống Mỹ cứu nước, chính quyền cấp xã chủ yếu làm nhiệm vụ động viên sức người, sức của phục vụ kháng chiến. Trải qua mấy chục năm dân số các xã lên quá cao, hơn nữa việc chia tách trước đây cũng không hợp lý, gây khó khăn cho việc sinh hoạt và quản lý, vì làng nào cũng muốn đưa người của mình vào bộ máy chính quyền, nên phải phân bổ đồng đều giữa các thôn, nhiều người không có năng lực nhưng buộc phải giao công tác vì là cơ cấu, và thường xảy ra hiện tượng làng lớn ép làng nhỏ, do đó các xã lớn lại được phân nhỏ. Từ khi có Chỉ thị 100 và khoán 10 (năm 1988) nông thôn đã có những thay đổi toàn diện và to lớn. Điều này có ảnh hưởng mạnh mẽ đến vai trò, chức năng và nhiệm vụ của bộ máy chính quyền cấp xã. Sự thay đổi này bắt nguồn từ sự chuyển biến trong hệ thống kinh tế mới, kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường định hướng XHCN. Với việc khoán hộ, mỗi gia đình trở thành một đơn vị sản xuất độc lập, hợp tác xã tập trung vào chức năng quản lý kinh doanh, xem nhẹ chức năng quản lý nhà nước. Tình hình đó dẫn đến chính quyền cấp xã rơi vào tình trạng lúng túng về phương thức hoạt động. Trong cơ chế thị trường, trình độ nhận thức của người nông 7 dân cũng được nâng cao hơn trước, nhưng trình độ quản lý của cán bộ xã còn nhiều yếu kém, đòi hỏi phải có chính sách thích hợp, nhằm củng cố và tăng cường đội ngũ cán bộ cấp xã, đáp ứng với yêu cầu và nhiệm vụ mới. Để khắc phục những khiếm khuyết đó, Nhà nước đã có những văn bản quy định nhiệm vụ, chức năng của các cấp chính quyền, đặc biệt là cấp xã. Năm 1993 Nhà nước ban hành Luật đất đai, giao quyền sử dụng đất nông nghiệp, lâm nghiệp lâu dài, ổn định cho hộ nông dân, hợp tác xã nông nghiệp kiểu cũ được giải thể và chuyển đổi sang hợp tác xã kiểu mới với chức năng chủ yếu là hoạt động dich vụ, phục vụ sản xuất nông nghiệp, thuỷ lợi, giống, phân bón, cày bừa... Xuất phát từ đặc điểm cấp xã là đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ nhất trong hệ thống bộ máy nhà nước nên chính quyền cấp xã có đặc điểm như sau: Một là, chính quyền cấp xã là cấp cơ sở tiếp xúc trực tiếp với nhân dân. Cán bộ cấp xã hàng ngày sinh hoạt với dân trong mối quan hệ không chỉ là giữa chính quyền với dân mà còn là quan hệ gia tộc và xóm làng lâu đời với cả những tập quán tốt đẹp cơ bản cũng như một số tập quán lạc hậu; là người giải quyết trực tiếp hàng ngày không qua chính quyền trung gian nào khác những vấn đề dân quyền, dân sinh, dân trí, dân tâm, làm sao một mặt phải theo đúng chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; mặt khác phải sát hợp với tình hình thực tế trong xã hội và thấu tình đạt lý trong quan hệ xóm làng. Sự đổi mới từng ngày của nông thôn về các mặt đòi hỏi cán bộ chính quyền cấp xã phải có tư duy mới, trình độ và kiến thức mới về chính trị, kinh tế, khoa học - kỹ thuật, quản lý. Hai là, tổ chức bộ máy ở xã không giống như ở các đơn vị hành chính cấp trên, ở xã chỉ có HĐND và UBND thực hiện việc quản lý địa phương. Vì thế chính quyền cấp xã phải quản lý nhà nước về chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh trật tự, an toàn xã hội theo thẩm quyền do pháp luật quy định. Nó có một vị trí quan trọng trong hệ thống chính quyền nhà nước, nối liền trực tiếp chính quyền với quảng đại quần chúng nhân dân. Cho nên HĐND xã phải 8 thực sự là đại biểu cho nhân dân ở cơ sở; UBND là cơ quan chấp hành của HĐND xã và là cơ quan hành chính nhà nước ở cơ sở, xử lý kịp thời những yêu cầu hàng ngày của nhân dân. Ba là, chính quyền cấp xã thuần nông và chính quyền cấp xã ở đó có các hợp tác xã thủ công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp cơ bản giống nhau, đó là, đều thực hiện việc quản lý địa phương về các mặt chính trị, kinh tế - xã hội, anh ninh trật tự, an toàn xã hội, văn hoá, y tế, giáo dục, thi hành pháp luật... theo quy định của pháp luật. Song bên cạnh đó có điểm khác nhau là, chính quyền cấp xã có các hợp tác xã thủ công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp ngoài việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã nói chung, còn phải thực hiện việc quản lý ngành nghề; Đồng thời trong quản lý ngành nghề đòi hỏi phải áp dụng những tiến bộ khoa học kỹ thuật công nghệ cao để tăng năng suất, chất lượng sản phẩm, phát triển các ngành nghề mới, năng động tìm thị trường tiêu thụ sản phẩm, giải quyết việc làm, cải thiện đời sống của nhân dân địa phương. 1.1.2. Vị trí vai trò của chính quyền cấp xã trong bộ máy nhà nước 1.1.2.1. Vị trí vai trò của HĐND Điều 119 Hiến pháp 1992, luật tổ chức HĐND và UBND (sửa đổi năm 1994) quy định HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên [46, tr.58]. - HĐND là cơ quan quyền lực ở địa phương, vừa là một bộ phận cấu thành không thể tách rời với quyền lực Nhà nước thống nhất trong cả nước, với quyền làm chủ của nhân dân, vừa đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi và quyền làm chủ mọi mặt của nhân dân địa phương. HĐND vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền 9 cấp trên về mọi mặt kinh tế - xã hội, bảo đảm thực hiện pháp luật, các quyết định của các cơ quan Nhà nước cấp trên. Trong tổ chức và hoạt động của mình, vai trò của HĐND được biểu hiện: Một mặt, với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND được nhân dân giao quyền thay mặt thực hiện quyền lực Nhà nước, quyết định những vấn đề quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội; biến ý chí của nhân dân địa phương trở thành bắt buộc đối với dân cư trên lãnh thổ địa phương, giám sát hoạt động của UBND cùng cấp; giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân ở địa phương. Mặt khác, với tư cách là cơ quan đại diện, HĐND là cơ quan do cử tri bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, trực tiếp và bỏ phiếu kín. HĐND là đại diện tiêu biểu cho tiếng nói của các tầng lớp nhân dân địa phương, đại diện cho trí tuệ tập thể của nhân dân. 1.1.2.2. Vị trí vai trò của UBND Vị trí pháp lý và vai trò của UBND được quy định rõ trong Hiến pháp và luật tổ chức HĐND và UBND. Điều 123 Hiến pháp 1992, Điều 2 luật tổ chức HĐND và UBND sửa đổi quy định: "UBND do HĐND cùng cấp bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND cùng cấp”. UBND cấp xã có 2 tư cách: là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính nhà nước ở cấp cơ sở. Với tư cách là cơ quan chấp hành của HĐND, UBND cấp xã có vai trò quan trọng trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống xã hội ở địa phương bằng pháp luật, theo pháp lụât. Tổ chức và chỉ đạo việc thi hành pháp luật, Nghị quyết của HĐND cùng cấp. Còn với 10 tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND có vai trò trong việc quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương mình. 1.1.3. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã 1.1.3.1. Đặc điểm của pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã - Đặc điểm về nội dung Xuất phát từ đặc điểm của chính quyền cấp xã là cấp chính quyền thấp nhất, cấp chính quyền hành động, cấp chính quyền gần dân nhất, pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã có những đặc điểm cơ bản sau: + Pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã vận động theo xu hướng tăng cường sự tham gia của nhân dân vào tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, mở rộng dân chủ trực tiếp ở cơ sở. Với bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân, vì dân, tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước ta đều có sự tham gia của người dân để thực hiện phương châm dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra. Nhất là từ sau năm 1986, khi Đảng ta đề xướng và thực hiện công cuộc đổi mới ở nước ta trên toàn bộ các lĩnh vực của đời sống trong đó có đổi mới hệ thống chính trị, dân chủ hóa đời sống xã hội. Bên cạnh việc phát huy các hình thức dân chủ đại diện, chúng ta còn mở rộng hình thức dân chủ trực tiếp. Vì là cấp chính quyền gần dân nhất nên trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã bên cạnh hình thức dân chủ đại diện cơ bản là thông qua HĐND cấp xã, nhân dân còn có thể tham gia hoạt động của chính quyền cấp xã bằng những hình thức dân chủ trực tiếp rất phong phú. Qui chế dân chủ ở xã, phường, thị trấn ra đời năm 1998 và sau được thay thế bằng Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn ban hành ngày 20/4/2007 đã qui định những hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân tham gia vào tổ tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Hiện nay chủ trương của Đảng và Nhà nước ta là 11