Tài liệu Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa việt nam

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH ĐẶNG VĂN HẢI hoμn thiÖn ph¸p luËt vÒ kiÓm to¸n nhμ n−íc ®¸p øng yªu cÇu x©y dùng nhμ n−íc ph¸p quyÒn x· héi chñ nghÜa ViÖt Nam Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số : 62 38 01 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT Người hướng dẫn khoa học: GS.TSKH ĐÀO TRÍ ÚC HÀ NỘI - 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận án này là công trình nghiên cứu của riêng tôi; các số liệu và kết quả nghiên cứu nêu trong Luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Đặng Văn Hải MỤC LỤC Trang 1 MỞ ĐẦU Chương 1: TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài 1.2. Tình hình nghiên cứu ngoài nước liên quan đến đề tài 1.3. Tổng quan kết quả nghiên cứu liên quan đến đề tài và vấn đề đặt ra cần được tiếp tục nghiên cứu 6 6 14 22 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Xà HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 2.1. Khái niệm và đặc điểm của Kiểm toán Nhà nước 2.2. Khái niệm, nội dung điều chỉnh, đặc điểm và vai trò của pháp luật về kiểm toán nhà nước 2.3. Tiêu chí hoàn thiện và các điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước 2.4. Yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đối với việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước 2.5. Pháp luật về kiểm toán nhà nước của các nước trên thế giới và những giá trị tham khảo cho Việt Nam 24 24 27 39 52 59 Chương 3: QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 69 3.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam 3.2. Thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam hiện nay 69 84 Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 4.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam hiện nay 4.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam hiện nay KẾT LUẬN DANH MỤC CÔNG TRÌNH Đà CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 117 117 124 161 164 165 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN HĐND Hội đồng nhân dân INTOSAI Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao KTNN Kiểm toán Nhà nước KTNNLB Kiểm toán Nhà nước Liên bang KTV Kiểm toán viên MTQG Mục tiêu quốc gia NSNN Ngân sách nhà nước NSĐP Ngân sách địa phương QPPL Quy phạm pháp luật UBTV Ủy ban Thường vụ UBND Ủy ban nhân dân XDCB Xây dựng cơ bản XHCN Xã hội chủ nghĩa 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) đã khẳng định: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Điều đó, đã thể hiện yêu cầu của Đảng phải tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước, nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước. Để tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước theo yêu cầu của Đảng, cần phải có các công cụ kiểm soát có hiệu lực và hiệu quả, trong đó có cơ quan Kiểm toán Nhà nước. Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, Kiểm toán Nhà nước sẽ là công cụ kiểm tra tài chính có hiệu lực nhất của Nhà nước đối với mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, đặc biệt là trong điều kiện Đảng và Nhà nước ta đang đẩy mạnh cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí ở nước ta hiện nay. Qua gần 20 năm xây dựng và phát triển, các văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của KTNN không ngừng được bổ sung hoàn thiện, đặc biệt Quốc hội khoá XI, tại kỳ họp thứ 7 đã thông qua Luật Kiểm toán nhà nước là một bước tiến to lớn về phương diện lập pháp đối với lĩnh vực kiểm toán nhà nước. Trên cơ sở các văn bản pháp luật này, tổ chức và hoạt động của KTNN ngày càng đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới, tăng cường kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Mặc dù đã có những bước phát triển quan trọng nhưng trước yêu cầu ngày càng cao của công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền 2 XHCN, tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước, hoạt động kiểm toán của KTNN cũng còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là do các quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập, như: Chế định về địa vị pháp lý chưa tương xứng với vị trí, vai trò của KTNN; địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước như hầu hết các nước trên thế giới nên không tránh khỏi khó khăn khi xác định mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của cơ quan KTNN; phạm vi kiểm toán chưa bao quát hết việc kiểm tra, kiểm soát mọi nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công; chưa có sự tương thích về một số quy định giữa Luật Kiểm toán nhà nước với các luật liên quan, nhất là các luật về tổ chức bộ máy nhà nước; chưa có các quy định về chế tài đối với các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước... đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất của quốc gia. Từ những lý do trên đây, việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay là vấn đề có tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn. Do vậy, tác giả chọn đề tài: "Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam" làm luận án tiến sỹ, chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật. 2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án 2.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận án là pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam; những nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán của INTOSAI và pháp luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới. 2.2. Phạm vi nghiên cứu Luận án nghiên cứu các quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước qua các thời kỳ, Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành 3 và những quy định về kiểm toán nhà nước trong các văn bản QPPL có liên quan từ khi KTNN được thành lập (11/7/1994) đến nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận án 3.1. Mục đích Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước, luận án đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ Để thực hiện mục đích nêu trên luận án có những nhiệm vụ sau đây: Một: Phân tích cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; xác lập các tiêu chí và điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước; phân tích yêu cầu đối với việc hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam và trên cơ sở đó luận chứng các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam; Hai: Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước và thực tiễn thực hiện trong thời gian qua; Ba: Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích những vấn đề lý luận, thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước; thực tiễn thi hành pháp luật về kiểm toán nhà nước thời gian qua và tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm pháp luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới, đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay. 4. Phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu của luận án 4.1. Phương pháp luận Thực hiện luận án này, tác giả sử dụng phương pháp luận của Triết học Mác - Lênin, đó là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử được 4 sử dụng nhằm mô tả các tiến trình phát triển của vấn đề dựa trên những điều kiện kinh tế, chính trị và lịch sử của xã hội. Hơn nữa, phương pháp này được tác giả sử dụng để đánh giá và giải quyết vấn đề trên cơ sở điều kiện lịch sử cụ thể của Việt Nam nhằm loại trừ sự võ đoán hay sao chép máy móc. 4.2. Các phương pháp nghiên cứu Thực hiện Luận án này, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể sau đây: - Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng ở cả 4 chương của luận án nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, khái quát hóa, đánh giá thực trạng và đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước. - Phương pháp lịch sử, thống kê, so sánh được sử dụng ở Chương 3 nhằm đánh giá quá trình phát triển, thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước. - Phương pháp so sánh pháp luật cũng được sử dụng trong việc xác định quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước có tính đến kinh nghiệm quốc tế về pháp luật kiểm toán nhà nước, bởi lẽ pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam còn khá mới mẻ, hoàn thiện pháp luật phải được đặt trong bối cảnh hội nhập quốc tế và khu vực về kiểm toán nhà nước. 5. Những đóng góp về khoa học của luận án Luận án là công trình chuyên khảo đầu tiên ở Việt Nam nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; vì vậy, có những đóng góp mới về mặt khoa học như sau: - Luận án góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận về KTNN, nhằm thống nhất nhận thức về khái niệm và đặc điểm của KTNN. - Đưa ra khái niệm và nội dung điều chỉnh, chỉ rõ đặc điểm và vai trò của pháp luật về kiểm toán nhà nước; xác lập các tiêu chí và điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước. - Nghiên cứu yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đối với việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước. 5 - Nghiên cứu pháp luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới để rút ra những giá trị tham khảo cho việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta. - Nghiên cứu sự hình thành và phát triển của pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam; đánh giá thực trạng và chỉ ra nguyên nhân của những tồn tại về thực trạng của pháp luật kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay. - Đề xuất các quan điểm cần quán triệt trong hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước, đồng thời kiến nghị các nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án Kết quả nghiên cứu của luận án có ý nghĩa to lớn cả về lý luận và thực tiễn: - Về mặt lý luận: Luận án góp phần làm phong phú thêm lý luận về hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực cụ thể. - Về thực tiễn: Luận án là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện pháp luật về kiểm toán nhà nước; đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay. Kết quả luận án là tài liệu tham khảo có giá trị và đáng tin cậy đối với các nhà hoạch định chính sách, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xây dựng và thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan nghiên cứu, sinh viên các trường đại học, cao đẳng, Kiểm toán viên nhà nước và những người quan tâm đến lĩnh vực này. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án được kết cấu thành 4 chương, 12 tiết. 6 Chương 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI Là một mô hình tổ chức và hoạt động còn khá mới mẻ ở Việt Nam, hoạt động nghiên cứu khoa học về kiểm toán nhà nước ở nước ta mới chính thức được triển khai từ năm 1995. Đến nay, đã có một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước, cấp Bộ, cấp cơ sở nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của KTNN; nhiều công trình khoa học, bài viết của các nhà khoa học, nhà quản lý trong nước được công bố tại các hội thảo khoa học, các tạp chí chuyên ngành và các phương tiện thông tin đại chúng. Các công trình khoa học ở trong nước liên quan đến luận án được chia làm hai nhóm chủ yếu sau đây: 1.1.1. Nhóm công trình nghiên cứu về Kiểm toán Nhà nước và pháp luật về kiểm toán nhà nước Điển hình trong số đó là một số công trình sau đây: Đề tài nghiên cứu khoa học độc lập cấp Nhà nước (2006) "Định hướng chiến lược và những giải pháp xây dựng, phát triển hệ thống kiểm toán ở Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước", do GS.TS Vương Đình Huệ, Tổng KTNN làm chủ nhiệm. Đây là một đề tài lớn nghiên cứu về hệ thống các cơ quan kiểm toán ở nước ta gồm KTNN, kiểm toán độc lập, kiểm toán nội bộ. Đề tài đề cập đến sự cần thiết khách quan của sự ra đời, thực trạng phát triển của hệ thống các cơ quan kiểm toán và định hướng phát triển của hệ thống kiểm toán trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước. Tuy nhiên, do phạm vi nghiên cứu rộng, bao gồm cả KTNN, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ, nên đề tài chưa nghiên cứu sâu và toàn diện về phát triển KTNN. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2001) "Cơ sở khoa học và thực tiễn trong việc xác định phạm vi hoạt động của KTNN và sự khác nhau giữa hoạt 7 động KTNN với Thanh tra Nhà nước và Thanh tra tài chính", do TS Nguyễn Đình Hựu, Giám đốc Trung tâm KH và BD cán bộ trực thuộc KTNN làm chủ nhiệm. Đề tài đề cập tương đối vĩ mô đến bản chất, vị trí của các cơ quan trong hệ thống kiểm tra, kiểm soát trên cùng lĩnh vực tài chính công đó là: Thanh tra Nhà nước, thanh tra tài chính, KTNN và đề cập đến phạm vi, chức năng của từng loại cơ quan. Mục đích là loại bỏ khả năng chồng chéo về phạm vi hoạt động dẫn đến tạo ra các khoảng trống trong lĩnh vực kiểm tra, kiểm soát tài chính công. Đề tài cũng tập trung phân tích thực trạng của việc chồng chéo về phạm vi hoạt động của các cơ quan này; đồng thời, chỉ ra nguyên nhân của những tồn tại đó. Đóng góp lớn về mặt khoa học và thực tiễn của đề tài là đã có được định hướng chung về sự hình thành một hệ thống kiểm tra tài chính công thống nhất và đưa ra được đề xuất, kiến nghị xây dựng hệ thống kiểm tra tài chính công nhà nước thống nhất và hiệu quả. Cùng với các đề tài nghiên cứu khoa học nêu trên, còn có nhiều công trình khoa học, bài viết của các nhà khoa học, nhà quản lý trong và ngoài ngành được công bố tại các hội thảo khoa học, các tạp chí chuyên ngành và các phương tiện thông tin đại chúng, tiêu biểu trong số đó là các bài viết: "Tăng cường hoạt động của KTNN, góp phần nâng cao năng lực lãnh đạo và sức chiến đấu của Đảng” (Bài của Ông Đỗ Bình Dương, Uỷ viên Trung ương Đảng, Tổng KTNN đăng trên Báo Nhân dân số ra ngày 28/12/2000). Bài viết nêu lên vị trí, vai trò của cơ quan KTNN trong sự nghiệp đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam và hội nhập quốc tế; đồng thời, nêu ra những phương hướng cơ bản phát triển KTNN, trong đó có định hướng cơ bản về hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL đồng bộ, hoàn chỉnh, tạo môi trường pháp lý đầy đủ và hiệu lực cho tổ chức và hoạt động của KTNN. Đây là những định hướng mang tính chiến lược cho việc phát triển KTNN đáp ứng yêu cầu của tình hình và nhiệm vụ mới. 8 "Bàn về địa vị pháp lý của cơ quan KTNN ở Việt Nam hiện nay” (Bài của GS.TSKH Tào Hữu Phùng, Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội đăng trên Tạp chí Kiểm toán số xuân 2001). Bài viết đề cập sự cần thiết khách quan và vị trí, vai trò của KTNN trong việc tăng cường sự kiểm soát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản quốc gia; mô hình các cơ quan KTNN trên thế giới và đề xuất mô hình, vị trí pháp lý, chức năng của KTNN trong cơ cấu tổ chức bộ máy của Nhà nước ta. "Nhìn lại một năm triển khai thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước" (Bài của GS.TS Vương Đình Huệ, Tổng KTNN đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 3/2007). Bài viết đánh giá những kết quả đã đạt được sau một năm triển khai thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước, những khó khăn, tồn tại và nguyên nhân; đồng thời đề ra các giải pháp nhằm triển khai thực hiện có hiệu qủa Luật Kiểm toán nhà nước. "Ban hành Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 là sự kiện có tầm quan trọng đặc biệt đối với tiến trình phát triển của KTNN" (Bài của GS.TS Vương Đình Huệ, Tổng KTNN đăng trên Tạp chí Nghiên cứu khoa học kiểm toán số 5/2010). Bài viết đánh giá cao việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020, tạo cơ sở pháp lý cho việc phát triển KTNN đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước; đồng thời, thể hiện quyết tâm của toàn ngành KTNN trong việc quán triệt và triển khai thực hiện Nghị quyết với những giải pháp phù hợp, hiệu quả. "Nâng cao vai trò của KTNN trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam" (Bài của Ông Đinh Tiến Dũng, Tổng KTNN đăng trên Tạp chí Cộng sản số 5/2013). Bài viết đã làm rõ vai trò của KTNN trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng; phân tích những kết quả đã đạt được, những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân tồn tại trong phòng, chống tham nhũng của KTNN, đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao vai trò của KTNN trong đấu tranh phòng, 9 chống tham nhũng. Mặc dù bài viết có giải pháp hoàn thiện về cơ sở pháp lý, song cũng mới chỉ giới hạn ở một số quy định về vị trí, vai trò và trách nhiệm của KTNN trong phòng, chống tham nhũng ở các đạo luật có liên quan. 1.1.2. Nhóm công trình nghiên cứu liên quan đến hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước Điển hình trong số đó là các công trình dưới đây: "Hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN" (Bài của PGS.TS Hà Hùng Cường, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 1/2009). Bài viết đã phân tích một số vấn đề lý luận về hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay; nhận diện những hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành và đề xuất phương hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2009) "Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay - Vấn đề và giải pháp", do PGS.TS Trịnh Đức Thảo, Viện Nhà nước và Pháp luật, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh làm chủ nhiệm. Đề tài đã đề cập khá toàn diện cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước; phân tích đánh giá những ưu điểm, hạn chế, bất cập và nguyên nhân pháp luật hiện hành về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước; đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay. Trên đây là hai công trình nghiên cứu của các tác giả ngoài ngành KTNN có ý nghĩa về mặt lý luận và phương pháp luận trong quá trình nghiên cứu luận án. Mặc dù các công trình nêu trên không trực tiếp nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước, song gợi mở hướng nghiên cứu cho 10 luận án về cơ sở lý luận: Khái niệm, nội dung điều chỉnh, vai trò của pháp luật về kiểm toán nhà nước, tiêu chí hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước, những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đối với hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước. Đồng thời, cũng gợi mở hướng nghiên cứu cho luận án về các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước: Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về nội dung, nhóm giải pháp hoàn thiện hình thức pháp luật và nhóm giải pháp tổ chức thực hiện. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ (2002) “Phương hướng và giải pháp xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước”, do Ông Hà Ngọc Son, Phó Tổng KTNN làm chủ nhiệm. Đây là đề tài khoa học cấp bộ có mục tiêu: Xác định những quan điểm định hướng trong phát triển KTNN và các nguyên tắc trong xây dựng hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước; đề xuất nội dung chủ yếu và hình thức của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước; kiến nghị hệ thống các giải pháp trong xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước. Đề tài đã nghiên cứu các vấn đề lý luận chủ yếu về hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước: Khái niệm và vai trò của hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước, cấu trúc bên trong bao gồm các chế định, các QPPL...; hình thức biểu hiện bên ngoài của nó là hệ thống các văn bản pháp luật và mối quan hệ giữa nội dung và hình thức của nó trong tổng thể hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước. Đề tài cũng đã nghiên cứu quá trình ra đời, phát triển và thực trạng hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước; trên cơ sở đó phân tích, đánh giá thực trạng, rút ra những ưu điểm, hạn chế, những nguyên nhân của quá trình xây dựng, nội dung, hình thức và việc tổ chức thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước. Tuy nhiên, do Đề tài được nghiên cứu ở giai đoạn đầu thành lập KTNN, trong điều kiện chưa có Luật Kiểm toán nhà nước, đến nay tình hình đã có những thay đổi rất cơ bản, nên những vấn đề lý luận và thực tiễn mới chỉ được nghiên cứu rất cơ bản, chưa toàn diện và sâu. 11 Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2008) "Cơ sở lý luận và thực tiễn sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước", do Ông Hoàng Văn Chương, Vụ trưởng Vụ Pháp chế làm chủ nhiệm, tác giả luận án là một thành viên của đề tài. Đề tài đã làm rõ cơ sở lý luận của việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước; đánh giá thực trạng về tổ chức thực hiện, phân tích hạn chế, bất cập của Luật Kiểm toán nhà nước; đề xuất phương hướng và giải pháp sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước. Tuy nhiên, do địa vị pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp, nên những nội dung đề xuất sửa đổi, bổ sung chưa đáp ứng yêu cầu sửa đổi cơ bản và toàn diện Luật Kiểm toán nhà nước. Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2008) "Địa vị pháp lý của KTNN trong đạo luật cơ bản là Hiến pháp", do PGS. TS Lê Huy Trọng, Kiểm toán trưởng KTNN khu vực III làm chủ nhiệm, tác giả luận án là Phó chủ nhiệm đề tài. Đề tài đã nghiên cứu, phân tích những vấn đề cơ bản về Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước và sự cần thiết phải quy định địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp; phân tích, đánh giá thực trạng về địa vị pháp lý của KTNN và kinh nghiệm quốc tế; đề xuất định hướng và giải pháp xác lập địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp. Tuy nhiên, đề tài chưa đề cập đến giải pháp hoàn thiện Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan cho phù hợp yêu cầu hiến định địa vị pháp lý của KTNN. "Những vấn đề đặt ra và kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước” (Bài của TS. Đinh Trịnh Hải, Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 11/2010). Bài viết phân tích những yêu đối với KTNN, những bất cập và đề xuất một số nội dung mang tính định hướng cho việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước. Tuy nhiên, bài viết mới đề cập hoạt động KTNN trong mối quan hệ trợ giúp Quốc hội quyết định và giám sát NSNN, chưa đánh giá toàn diện những bất cập cần sửa đổi, bổ sung của Luật Kiểm toán nhà nước. 12 “Địa vị pháp lý - tính độc lập trong Luật Kiểm toán nhà nước, những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện” (Bài của TS. Mai Vinh, KTNN khu vực I trực thuộc KTNN đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 6/2011). Trên cơ sở khái quát những kết quả đã đạt được sau 6 năm thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước, tác giả đi sâu phân tích thực trạng và nguyên nhân của sự bất cập trong quy định về địa vị pháp lý, tính độc lập của KTNN trong Luật Kiểm toán nhà nước; đồng thời, đưa ra yêu cầu và đề xuất phương hướng sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có quan nhằm nâng cao địa vị pháp lý, bảo đảm tính độc lập của KTNN. Tuy nhiên, tác giả chưa đề xuất cụ thể nội dung quy định về KTNN cần bổ sung vào Hiến pháp, nội dung sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan. “Kinh nghiệm các nước trên thế giới xác lập địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp và vận dụng cho Việt Nam” (Bài của Ths. Đặng Văn Hải, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 3/2011). Trên cơ sở nghiên cứu Hiến pháp của các nước trên thế giới đưa ra những nhận xét về tính phổ biến của những quy định về địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp, rút ra những kinh nghiệm tham khảo cho việc đề xuất nội dung quy định về địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp ở Việt Nam. “Kinh nghiệm quốc tế trong quy định về xử lý hành vi vi phạm Luật Kiểm toán nhà nước và khả năng vận dụng ở Việt Nam” (Bài của Ths. Đặng Văn Hải, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 5, 6/2011). Trên cơ sở nghiên cứu Luật Kiểm toán nhà nước của các nước trên thế giới đưa ra những nhận xét về tính phổ biến của những quy định về các biện pháp chế tài trong Luật Kiểm toán của các nước, rút ra những kinh nghiệm tham khảo cho việc đề xuất các hình thức xử lý đối với những hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay. Ngoài ra, còn nhiều đề tài khoa học của KTNN đề cập đến nhiều khía cạnh khác nhau về tổ chức cũng như hoạt động của KTNN; nhiều tài liệu của 13 các dự án mà KTNN hợp tác đã cung cấp rất nhiều nguồn tài liệu để tác giả có thể tham khảo và hình thành nên những ý tưởng mới, đưa ra phương hướng, và giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay. Tác giả cũng đã bảo vệ thành công Luận văn thạc sỹ luật học "Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở Việt Nam" năm 2009 tại Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh. Đây là luận văn chuyên khảo đầu tiên nghiên cứu tương đối toàn diện và hệ thống về Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở Việt Nam, có giá trị to lớn về lý luận và thực tiễn: Xác định khái niệm, nội dung của pháp chế trong hoạt động kiểm toán nhà nước; chỉ ra được những đặc trưng của pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước; chỉ ra được những ưu điểm, tồn tại và nguyên nhân của những tồn tại về thực trạng pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước; xác lập hệ thống giải pháp có tính khả thi nhằm bảo đảm pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay. Mặc dù Luận văn có giải pháp về hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước, song mới chỉ dừng ở các quan điểm và đề xuất chung, chưa có điều kiện nghiên cứu sâu và toàn diện vấn đề hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước. Trên đây là các công trình nghiên cứu tiêu biểu trong nước có liên quan đến đề tài luận án. Qua nghiên cứu cho thấy, nhìn chung các công trình đã công bố nêu trên có những đóng góp quan trọng trên những khía cạnh nhất định trong việc giải quyết các vấn đề lý luận và thực tiễn về pháp luật kiểm toán nhà nước trong những giai đoạn lịch sử nhất định, có thể tham khảo, kế thừa có chọn lọc trong quá trình nghiên cứu luận án. Từ tình hình nghiên cứu trên có thể khẳng định cho đến nay chưa có công trình khoa học nào đã được công bố ở trong nước nghiên cứu một cách hoàn chỉnh và có hệ thống về hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. 14 1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU NGOÀI NƯỚC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI Ngân hàng phát triển Châu Á đã tài trợ cho KTNN triển khai nghiên cứu xây dựng pháp luật và trợ giúp trong việc tăng cường năng lực, đào tạo cán bộ với hai giai đoạn đã góp phần to lớn cho việc triển khai nghiên cứu khoa học trên nhiều lĩnh vực. Tiếp đó là sự trợ giúp rất lớn của KTNNLB Đức với dự án GTZ thực hiện trong nhiều năm đã cho ra đời nhiều tài liệu quan trọng. Các công trình khoa học ở ngoài nước có liên quan đến luận án cũng được chia làm hai nhóm chủ yếu sau đây: 1.2.1. Nhóm công trình nghiên cứu về Kiểm toán Nhà nước và pháp luật về kiểm toán nhà nước Điển hình trong số đó là một số công trình sau đây: Tuyên bố Lima về hướng dẫn các nguyên tắc kiểm toán, tài liệu dịch của Dự án GTZ-KTNN Việt Nam - KTNN Liên bang Đức (2001). Đại hội lần thứ IX của các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) tổ chức tại Lima, thủ đô của Pêru đã thông qua chỉ dẫn hoạt động kiểm toán của các cơ quan Kiểm toán tối cao gọi tắt là Tuyên bố Lima. Tuyên bố Lima đã được Đại hội lần thứ IX của INTOSAI thông qua vào tháng 10/1977. Nội dung của bản Tuyên bố này là kết quả của sự hợp tác nghiên cứu giữa các thành viên của INTOSAI, đây là những định hướng cơ bản và đã được thừa nhận như là những thông lệ phổ biến đối với việc thiết lập và tổ chức cơ quan Kiểm toán tối cao, tổ chức kiểm tra tài chính từ bên ngoài đối với nền tài chính công ở mọi quốc gia. Mặc dù Tuyên bố Lima không bị ràng buộc về mặt pháp lý quốc tế, nhưng nó được xem như là một văn kiện chung thích hợp với mọi hình thức tổ chức hệ thống kiểm tra tài chính ở các nước thành viên. Hầu hết các nước trên thế giới đều công nhận Tuyên bố Lima là chuẩn mực cho hoạt động kiểm toán nhà nước đạt hiệu quả mong muốn. Chính vì vậy, Tuyên bố Lima là cơ sở thích hợp để nhiều nước vận dụng trong việc ban hành các quy định về tổ chức và hoạt động của KTNN. 15 Toàn bộ Tuyên bố Lima gồm 7 phần, với 25 điều khoản, quy định về: Mục đích và hình thức kiểm toán; địa vị pháp lý và nguyên tắc hoạt động; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Kiểm toán tối cao; phương pháp và quy trình kiểm toán; báo cáo kiểm toán. Những nội dung cơ bản của Tuyên bố Lima nêu trên cần phải được vận dụng, quán triệt trong việc thiết lập tổ chức, triển khai hoạt động kiểm tra tài chính công ở tất cả các cơ quan Kiểm toán tối cao trên thế giới. Mandates of Supreme Audit Institutions, INTOSAI (2001), đã đưa ra mô hình tổ chức của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới. Theo nghiên cứu của INTOSAI về địa vị pháp lý của các cơ quan kiểm toán tối cao thực hiện với 70 nước có kết quả như sau: Tỷ lệ các nước tổ chức cơ quan KTNN theo mô hình trực thuộc cơ quan lập pháp chiếm tỷ lệ cao nhất (40%), tiếp đến là các nước tổ chức theo mô hình KTNN độc lập (30%), các nước tổ chức theo mô hình thuộc cơ quan hành pháp chiếm tỷ lệ 17%. Các nước còn lại tổ chức theo các mô hình khác nhau như thuộc nhà vua hay thuộc (như) ngành tư pháp. Tuy nhiên, mô hình này ở các châu lục lại rất khác nhau: Các nước châu Âu, châu Mỹ thiên về mô hình tổ chức cơ quan KTNN trực thuộc cơ quan lập pháp (55% số nước châu Âu, 41,6% các nước châu Mỹ) tiếp theo là tổ chức theo mô hình độc lập (32% số nước châu Âu); chỉ có 3,2% số nước châu Âu tổ chức theo mô hình thuộc cơ quan hành pháp. Các nước châu Á có thiên hướng về mô hình tổ chức cơ quan KTNN độc lập 33,3%, trong khi đó có 28,5% số nước châu Á tổ chức theo mô hình KTNN trực thuộc cơ quan hành pháp, chỉ có 23,8% số nước châu Á tổ chức theo mô hình thuộc cơ quan lập pháp. Điểm đáng lưu ý là, với các nước châu Á thì đa số các nước thuộc khối ASEAN tổ chức theo mô hình KTNN độc lập với ngành lập pháp và ngành hành pháp (Indonesia, Phi-lip-pin, Singapore, Thái lan, Malayxia) chiếm 50% số nước thuộc khối ASEAN. Các nước châu Phi và châu Đại dương có xu hướng tổ chức theo mô hình cơ quan KTNN độc lập với hành pháp và lập pháp (37,5% số nước ở hai 16 châu lục này), tiếp đến là mô hình trực thuộc Quốc hội (25%) và thuộc ngành hành pháp chỉ có 12,5%. Mặc dù tài liệu mới chỉ đề cập tới một khía cạnh cụ thể là mô hình tổ chức của các cơ quan kiểm toán tối cao trong tổ chức bộ máy nhà nước của các quốc gia trên thế giới, song đây cũng là một tài liệu tham khảo rất có giá trị trong việc đề xuất mô hình KTNN ở nước ta hiện nay. “So sánh quốc tế địa vị pháp lý và các chức năng của cơ quan Kiểm toán tối cao”, của Giáo sư, Tiến sĩ luật học Albert von Mutius, Giảng viên về Luật công và khoa học hành chính đồng thời là Uỷ viên Hội đồng quản trị kiêm Giám đốc Viện khoa học hành chính Lorenz von Stein thuộc Trường Đại học tổng hợp Christian Albrechts, Kiel (2003). Cơ sở của báo cáo được soạn thảo là Luật về cơ quan Kiểm toán tối cao của các nước: Trung Quốc, Đức, Pháp, Vương quốc Anh, Malaysia, Nga, Thái Lan, Cộng hòa Séc, Hàn quốc, Việt Nam. Khi chọn những nước này một mặt có lưu ý đến những nước có truyền thống kiểm toán lâu năm, nhưng cũng xét đến những nước đã ban hành Luật mới về kiểm toán trong khuôn khổ quá trình dân chủ hóa và chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch xã hội chủ nghĩa sang một trật tự kinh tế định hướng nhiều hơn theo những nguyên tắc của nền kinh tế thị trường. Trong lựa chọn các thông số kiểm toán, công trình nghiên cứu dựa vào Tuyên bố Lima. Trong Tuyên bố này vấn đề không chỉ là soạn thảo ra những định hướng chủ đạo mới, hơn thế nữa vấn đề là tuyển chọn và hệ thống hóa những nguyên tắc cơ bản nhìn chung đã được công nhận của sự kiểm tra từ bên ngoài đối với nền tài chính công. Đây là là một văn kiện cơ bản thích hợp đồng đều với những hệ thống khác nhau (cụ thể là hệ thống đơn tuyến và hệ thống đồng sự) của kiểm tra tài chính, với việc đặt cho kiểm tra tài chính những vị trí khác nhau trong hệ thống các chức năng và quyền lực nhà nước cũng như những mức độ phát triển khác nhau mà kiểm tra tài chính đã đạt được ở từng khu vực và từng quốc gia. Mặc dù Tuyên bố Lima không có tác dụng ràng buộc về mặt pháp lý quốc tế đối với phạm vi nội bộ quốc gia, nhưng không thể