Tài liệu Hoàn thiện pháp luật v quy n tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cqđp việt nam hiện nay .tt

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH NGU N THỊ H NH HOµN THIÖN PH¸P LUËT VÒ QUYÒN Tù CHñ, Tù CHÞU TR¸CH NHIÖM CñA CHÝNH QUYÒN §ÞA PH¦¥NG ë VIÖT NAM Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số: 62 38 01 01 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ HÀ NỘI – 2017 Công trình được hoàn thành tại Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh Người hướng dẫn khoa học: 1. T.S. Trần Đình Thắng 2. TS. Lê Văn Trung Phản biện 1: Phản biện 2: Phản biện 3: Luận án được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp Học viện họp tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh Vào hồi..... ngày..... tháng.... năm Có thể tìm hiểu luận án tại: Thư viện Quốc gia Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh 1 M Đ U 1. Tính cấp thi t c a Đ tài Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương (CQĐP) theo hướng t chủ t chịu tr ch nhi m à nhu c u tất yếu trong qu tr nh Vi t Nam chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Thời gian vừa qua Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương chính s ch quan trọng nhằm đổi mới c ch thức tổ chức và hoạt động của CQĐP chủ trương th c hi n chính s ch phân quyền trao quyền t chủ t chịu tr ch nhi m cho CQĐP. Tuy nhiên th c tiễn hoạt động của CQĐP ở Vi t Nam hi n nay có nhiều vấn đề bất cập, bộc ộ dưới nhiều khía cạnh kh c nhau đó là (i) t nh trạng c c cơ quan chính quyền cấp trên chuyển giao nhi m vụ cho chính quyền cấp dưới theo cơ chế chuyển giao nhi m vụ nhưng kh ng bảo đảm nguồn c để th c hi n c c nhi m vụ đó ho c chưa bảo đảm tương xứng giữa khối ượng và tính chất c ng vi c được chuyển giao với năng c th c tế của địa phương; (ii) à vi c chính quyền cấp cơ sở phải triển khai thi hành đa số c c c ng vi c iên quan đến đời sống dân sinh nhưng kh ng được bố trí ngân s ch tài chính nhân c th a đ ng; (iii) là cơ chế xin – cho giữa chính quyền cấp trên và cấp dưới; (iv) là t nh trạng chờ đợi c c h trợ về tài chính nhân c từ chính quyền cấp trên đã àm cho hoạt động của nền hành chính trở nên bị động thiếu inh hoạt thiếu s ng tạo và kém hi u quả; (v) là khi có vấn đề bất cập xảy ra th kh ng x c định được i thuộc về chính quyền trung ương hay CQĐP ho c kh ng r tr ch nhi m thuộc cấp chính quyền địa phương nào; (vi) là bộ m y kiểm tra thanh tra, giám sát ngày càng cồng kềnh nhưng vẫn chưa bảo đảm hi u quả trong quản ý nhà nước. Những bất cập trong th c tiễn hoạt động của CQĐP ở Vi t Nam hi n nay có nguyên nhân chủ yếu à do hạn chế của pháp luật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương c ng như th c hi n chính s ch phân cấp phân quyền theo tinh th n Hiến ph p năm 2013. Sau khi Hiến ph p năm 2013 được ban hành, trong h thống pháp luật, ngoài một số nguyên tắc về phân quyền trong Luật tổ chức CQĐP năm 2015 th ph p uật vẫn chưa thể chế hóa đ y đủ nguyên tắc hiến định về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương các cấp; do đó hàng oạt c c uật iên quan c n phải được tiếp tục nghiên cứu sửa đổi để bảo đảm s phân định rành mạch thẩm quyền của CQĐP trong từng ĩnh v c. 2 Quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương chỉ được bảo đảm về m t th c tiễn khi được ghi nhận chắc chắn về m t thể chế; nếu kh ng có s bảo đảm về m t ph p uật một c ch thống nhất ch t ch nhất qu n th s khó được bảo đảm trên th c tế và chủ trương phân cấp phân quyền dù đã được hiến định c ng rất khó thành c ng. Từ những phân tích ở trên, vi c nghiên cứu hoàn thi n ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương à v cùng c n thiết nhằm cụ thể hoá nguyên tắc hiến định của Hiến ph p năm 2013 thể chế hóa c c quan điểm chủ trương của Đảng về bảo đảm quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP; qua đó c ng khắc phục những bất cập của ph p uật và th c tiễn hoạt động của CQĐP. Từ những ý do nêu trên và do chưa có c ng tr nh nghiên cứu khoa học pháp lý nào về vấn đề này nên t c giả Luận n đã a chọn đề tài Hoàn thiện pháp luật v quy n tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP Việt Nam hiện nay” làm chủ đề nghiên cứu. 2. M c đích và nhiệm v nghiên cứu c a Luận án 21 h nghiên ứu Luận n nghiên cứu cơ sở ý uận đ nh gi th c trạng ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP ở Vi t Nam và đề xuất c c giải ph p hoàn thi n ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của c c cấp CQĐP nhằm nâng cao hi u quả hoạt động của CQĐP c c cấp. 2.2. Nhiệm v nghiên cứu - Một là, nghiên cứu àm sáng t c c vấn đề ý uận về hoàn thi n ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP; bao gồm kh i ni m nội dung phạm vi đ c điểm của ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương; đồng thời àm r vai tr của ph p uật và tiêu chí hoàn thi n ph p uật về vấn đề này. - Hai là, nghiên cứu đ nh gi th c trạng ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP; nhận dạng những bất cập, vướng mắc trong quy định ph p uật dẫn đến bất cập trong th c tiễn, - Ba là đề xuất c c quan điểm giải ph p hoàn thi n ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP ở Vi t Nam trong điều ki n hi n nay. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu c a Luận án 31 i t ng nghiên ứu u n n Luận n nghiên cứu c c quy định của ph p uật th c định về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương c c cấp tỉnh huy n xã. 3 3 2 Ph vi nghiên ứu u n n Phạm vi ph p uật về chính quyền địa phương à rất rộng tuy nhiên Luận n chỉ giới hạn ở vấn đề nghiên cứu ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương; kh ng nghiên cứu về vấn đề vị trí địa vị ph p ý của c c cơ quan thuộc chính quyền địa phương m h nh tổ chức CQĐP; vấn đề chính quyền đ thị, chính quyền n ng thôn … - V không gian nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu trên phạm vi kh ng gian à ở Vi t Nam; CQĐP được nghiên cứu ở đây bao gồm cả chính quyền cấp tỉnh huy n xã và trong phạm vi cả nước. - V thời gian nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu ph p uật ở giai đoạn từ sau Hiến ph p năm 1992 cho đến nay (2016). 4. Phư ng pháp luận và phư ng pháp nghiên cứu Luận n được th c hi n d a trên cơ sở phương ph p uận duy vật bi n chứng duy vật ịch sử của chủ nghĩa M c - Lênin, kết hợp c c phương ph p nghiên cứu như: phân tích tổng hợp so s nh phương ph p ịch sử cụ thể và sử dụng kết quả điều tra xã hội học… 5. Những đóng góp mới v hoa học và thực ti n c a Luận án Thứ nhất, Luận n nghiên cứu làm rõ các kh i ni m CQĐP” quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP” ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP”. C c vấn đề ý uận như đ c điểm nội dung vai tr của ph p uật và tiêu chí hoàn thi n ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP c ng được đề cập đ y đủ trong Luận n trên cơ sở phân tích nghiên cứu so s nh với ph p uật c c nước về vấn đề này. Theo đó nội dung của ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP c c cấp được thể hi n trên c c phương di n t chủ t chịu tr ch nhi m về nhi m vụ quyền hạn; về tài chính ngân s ch; về tổ chức nhân s và về thẩm quyền ban hành văn bản của chính quyền địa phương c c cấp. Thứ hai, Luận n nghiên cứu đ nh gi th c trạng ph p uật Vi t Nam về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương c c cấp trên tất cả c c phương di n t chủ t chịu tr ch nhi m về nhi m vụ quyền hạn; về tài chính ngân s ch; về tổ chức nhân s và về thẩm quyền ban hành văn bản của chính quyền địa phương c c cấp. c ng phân tích c c bất cập hạn chế trên th c tế có nguyên nhân từ những bất cập của ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP c c cấp. Thứ ba, d a trên c c kết quả nghiên cứu ý uận đ nh gi th c trạng ph p uật nghiên cứu c c văn ki n chủ trương của Đảng c c điều ki n kinh tế - xã 4 hội và th c tiễn tổ chức và hoạt động của bộ m y nhà nước nói chung và CQĐP Vi t Nam nói riêng Luận n đề xuất h thống quan điểm và c c giải ph p cơ bản và tổng thể nhằm bảo đảm tính đồng bộ và trọn gói” của cải c ch và trong vi c hoàn thi n ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương ở Vi t Nam trong t nh h nh mới hi n nay. 6. ngh a lý luận và thực ti n c a Luận án 1 ngh u n u n n Trong điều ki n Vi t Nam chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tăng cường chức năng quản ý kinh tế vĩ m của Nhà nước chú trọng chức năng hoạch định chiến ược của chính quyền trung ương đổi mới m h nh tổ chức bộ m y nhà nước từ hoạt động theo nguyên tắc tập quyền sang hoạt động theo nguyên tắc phân cấp phân quyền nhiều hơn những kết quả nghiên cứu của Luận n s đóng góp vào h thống ý uận về qu tr nh chuyển đổi kinh tế hi n đại hóa nền hành chính c ng nhất à đóng góp vào cơ sở ý uận về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP ở Vi t Nam; cơ sở ý uận về hoàn thi n ph p uật về chính s ch phân cấp phân quyền về đổi mới tổ chức và hoạt động của c c cấp chính quyền trung ương địa phương. 2 ngh th ti n u n n Thứ nhất, những kết quả nghiên cứu của Luận n s góp ph n vào vi c hoàn thi n ph p uật vể tổ chức và hoạt động của bộ m y nhà nước trung ương bộ m y chính quyền địa phương trong bối cảnh hi n nay; góp ph n hoàn thi n c c đạo uật đang được sửa đổi bổ sung và ban hành mới nhằm thể chế hóa c c quy định của Hiến ph p năm 2013 nói chung và về chính quyền địa phương nói riêng. Kết quả nghiên cứu của Luận n c ng s góp ph n hoàn thi n ph p uật về tổ chức bộ m y nhà nước về cải c ch nền hành chính và th c hi n có hi u quả chính s ch phân cấp phân quyền theo tinh th n Hiến ph p năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP năm 2015. Thứ hai, những kết quả nghiên cứu của Luận n s góp ph n vào vi c hoàn thi n ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương từ đó góp ph n tăng cường năng c quản ý hành chính của c c cấp chính quyền từ trung ương tới địa phương; góp ph n đổi mới mối quan h giữa chính quyền trung ương – CQĐP; x c định r tr ch nhi m của c c cấp chính quyền trung ương c ng như địa phương; nhằm nâng cao hi u quả quản ý của Nhà nước nói chung; bảo đảm bộ m y nhà nước g n dân và theo đúng nguyên tắc xây d ng nhà nước của dân do dân và v dân”. 5 7. t cấu c a Luận án Ngoài các ph n Mở đ u, Kết uận Danh mục tài i u tham khảo Luận n được kết cấu thành 4 chương: 6 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN TỚI ĐỀ TÀI 1.1. Các công trình nghiên cứu trong nước Tiêu đề c c bài viết c ng tr nh nghiên cứu khoa học hi n nay kh ng thể hi n r à đề cập đến ph p uật nhưng nội dung phân tích đ nh gi và c c giải ph p đều hướng tới hoàn thi n ph p uật về CQĐP đ c bi t à về phân định thẩm quyền cho c c cấp CQĐP. C c bài viết hi n nay vẫn chưa đề xuất c c giải ph p có tính chất tổng thể về hoàn thi n ph p uật để bảo đảm quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP chủ yếu đề cập đến t chủ về nhi m vụ quyền hạn ho c đề cập đến hai phương di n t chủ à t chủ về nhi m vụ quyền hạn và quản ý tài chính ngân sách. Nh n chung, các c ng tr nh nghiên cứu thuộc nhóm thứ ba nêu trên, m c dù đều ít nhiều đề cập đến s c n thiết hoàn thi n ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương nhưng nội dung của ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương và c c giải ph p hoàn thi n ph p uật nhằm bảo đảm quyền này th chưa được đề xuất cụ thể. C c nghiên cứu này c ng chưa đ nh gi hay có nhận định về phương hướng hoàn thi n h thống ph p uật một c ch tổng thể nhằm bảo đảm quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP; ho c nếu có, th c c nghiên cứu c ng chưa đề cập dưới góc độ nghiên cứu đ y đủ về ph p uật. Nhìn chung, c c uận n tiến sỹ nêu trên mới dừng ở vi c kiến nghị hoàn thi n ph p uật theo hướng bảo đảm quyền t chủ t chịu tr ch nhi m c n cụ thể nội dung phạm vi giới hạn của quyền này và c ch thức bảo đảm như thế nào th chưa có đề xuất cụ thể. C c nghiên cứu thuộc nhóm này chưa đ nh gi một c ch tổng thể th c trạng ph p uật hi n hành iên quan tới quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương. 1.2. Các công trình nghiên cứu i ước Qua kết quả nghiên cứu của c c t c giả nước ngoài có thể nhận thấy c c nghiên cứu đều kh ng định r những đ c trưng của CQĐP thể hi n ở c c tiêu chí: g n g i với dân chúng chịu tr ch nhi m trước dân chúng địa phương; à phương ti n để dân chúng địa phương tham gia vào c c quyết định của chính quyền. C c nghiên cứu c ng chỉ r vi c phân c ng quyền c giữa chính quyền trung ương với CQĐP thường được th c hi n nhằm giải quyết c c yêu c u nâng cao tính dân chủ hi u c hi u quả của chính quyền. Các nghiên cứu của c c t c giả c ng cho thấy, CQĐP ở mọi quốc gia đều g p phải một số vấn đề như: s mâu thuẫn/chồng ấn thẩm quyền giữa c c cấp chính quyền; khó dung h a giữa yêu c u về tính dân chủ và đảm bảo tính hi u quả trong qu tr nh ra quyết 7 định. Tuy nhiên c c c ng tr nh của c c t c giả nước ngoài kh ng đề cập đến vấn đề hoàn thi n ph p uật cho chính quyền địa phương ở Vi t Nam hi n nay. 1.3 Một số nhận xét v k t quả các công trình nghiên cứu liên quan đ n đ tài và những vấn đ cần ti p t c nghiên cứu trong luận án 1 3 1 ột s nh n xét về kết quả ông trình nghiên ứu iên qu n ến ề tài Đối với c c c ng tr nh nghiên cứu của c c t c giả trong nước m c dù c c t c giả đề cập đến những vấn đề ý uận nhưng c c kh i ni m về CQĐP, về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP chưa được àm r nhất à nội dung phạm vi của quyền. Trong số c c c ng tr nh nghiên cứu dù ít nhiều có đề cập đến thẩm quyền quản ý thẩm quyền tài chính ngân s ch; ho c thẩm quyền về tổ chức nhân s hay thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm ph p uật nhưng chưa có c ng tr nh nào nghiên cứu một c ch h thống toàn di n ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương ở Vi t Nam nhất à trong bối cảnh thi hành Hiến ph p năm 2013 và cụ thể hóa tinh th n Hiến ph p về phân cấp phân quyền c ng như th c hi n nguyên tắc phân cấp phân quyền trong Luật tổ chức CQĐP năm 2013. 1.3.2 h ng v n ề t r n tiếp t nghiên ứu Một là về m t ý uận nghiên cứu cơ sở ý uận của hoàn thi n ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP; bao gồm hoàn thi n kh i ni m của ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP; c c đ c điểm của ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m; nội dung phạm vi về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương trên phương di n ph p uật; đồng thời àm r vai tr của ph p uật và tiêu chí hoàn thi n ph p uật về vấn đề này. Hai là về m t th c tiễn Luận n tập trung vào c c vấn đề: nghiên cứu đ nh gi th c trạng ph p uật và những bất cập của ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP; bao gồm c c quy định ph p uật iên quan đến c c phương di n về thẩm quyền quản ý (nhi m vụ quyền hạn của CQĐP); thẩm quyền về ngân s ch tài chính; thẩm quyền về tổ chức bộ m y nhân s ; thẩm quyền ban hành văn bản ph p quy của CQĐP. Ba là, trên cơ sở nghiên cứu ý uận và th c trạng c c bất cập của ph p uật Luận n đề xuất c c quan điểm giải ph p hoàn thi n ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP ở Vi t Nam trong điều ki n hi n nay. CHƯƠNG 2 CƠ S L LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QU ỀN ĐỊA PHƯƠNG 8 2.1. Khái niệm, đặc điểm và nội dung c a pháp luật v quy n tự ch , tự chịu trách nhiệm c a chính quy n địa phư ng 2 1 1 Kh i niệ “ch nh quyền ị ph ơng” và “quyền t h t hịu tr h nhiệ h nh quyền ị ph ơng” - hái niệm “ch nh quy n ịa phư ng”: à bộ m y chính quyền được thành ập trên một đơn vị hành chính ãnh thổ gồm có hội đồng dân cử do nhân dân địa phương tr c tiếp b u ra để quyết định c c vấn đề của địa phương và có cơ quan hành chính để th c hi n c c quyết định của hội đồng dân cử và th c hi n nhi m vụ c ng tại địa phương v ợi ích của nhân dân địa phương. - hái niệm “quy n tự chủ, tự chịu trách nhiệm của ch nh quy n ịa phư ng” à quyền của c c cấp CQĐP được t m nh quyết định và t chịu tr ch nhi m đối với c c vấn đề của địa phương trong giới hạn uật định và chịu tr ch nhi m về vi c th c hi n c c nhi m vụ tại địa phương trên cơ sở phân cấp ủy quyền của chính quyền cấp trên. - hái niệm “pháp luật v quy n tự chủ, tự chịu trách nhiệm của ch nh quy n ịa phư ng: Ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP bao gồm tổng thể c c quy phạm ph p uật do c c cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm bảo đảm cho CQĐP được quyết định và t chịu tr ch nhi m đối với c c vấn đề của địa phương trong giới hạn uật định và chịu tr ch nhi m về vi c th c hi n c c nhi m vụ tại địa phương trên cơ sở phân cấp ủy quyền của chính quyền cấp trên. 213 i ph p u t về quyền t h t hịu tr h nhiệ h nh quyền ị ph ơng Thứ nhất về phương di n ịch sử ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương có ịch sử h nh thành và ph t triển gắn iền với s ph t triển của tổ chức bộ m y nhà nước; chịu s ảnh hưởng của ph p uật c c nhà nước x viết trong những năm chiến tranh c ch mạng và sau chiến tranh c ch mạng; ph p uật có xu hướng ngày càng bảo đảm quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của c c cấp CQĐP. Thứ hai về m t h nh thức h thống ph p uật Vi t Nam quan tâm điều chỉnh về CQĐP bởi h thống đồ sộ các quy phạm ph p uật và nhiều h nh thức văn bản kh c nhau từ Hiến ph p đến c c đạo uật và văn bản dưới uật. Thứ ba về m t nội dung ngoài những nguyên tắc hiến định và một số quy định mang tính nguyên tắc trong c c đạo uật tổ chức ph p uật Vi t Nam c n chưa đ y đủ toàn di n để có thể bảo đảm nguyên tắc phân cấp phân quyền và th c hi n quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP c c cấp. 2 1 4 ội ung ph p u t về quyền t h t hịu tr h nhiệ h nh quyền ị ph ơng Nh n một c ch tổng thể nội dung của ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương gồm tổng thể c c quy định iên quan 9 đến t chủ t chịu tr ch nhi m về nhi m vụ quản ý; t chủ về tài chính ngân s ch; t chủ t chịu tr ch nhi m về tổ chức bộ m y nhân s ; t chủ t chịu tr ch nhi m về ban hành quy định. C c quy định này của ph p uật s tạo nên quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP một c ch đ y đủ trọn vẹn nhất và c c nội dung t chủ t chịu tr ch nhi m nêu trên c ng à nội dung cốt i cơ bản nhất của quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương 2.1.4.1 Các quy ịnh của pháp luật v tự chủ, tự chịu trách nhiệm v nhiệm vụ Nh n chung quyền t chủ t chịu tr ch nhi m cho chính quyền địa phương được phân thành hai oại nhi m vụ chính: nhi m vụ bắt buộc và nhi m vụ tuỳ nghi/t nguy n. Tuy nhiên điều mấu chốt à kh ng có c ng thức chung cho vi c phân oại nhi m vụ này. C c cơ quan CQĐP à những cơ quan duy nhất có thẩm quyền giải quyết những nhi m vụ thuộc thẩm quyền của địa phương; nhưng chính quyền t quản kh ng có nghĩa à chỉ àm những g m nh muốn chỉ th c hi n theo nhu c u của người dân địa phương; chính quyền địa phương t quản vẫn phải th c hi n nhi m vụ của trung ương giao. 2.1.4.2 Các quy ịnh của pháp luật v tự chủ, tự chịu trách nhiệm v tài chính của ch nh quy n ịa phư ng Nguyên tắc quan trọng mà ph p uật c n bảo đảm à chuyển giao thẩm quyền từ trung ương xuống địa phương phải chuyển giao đồng thời nhi m vụ cùng với nguồn tài chính và c c nguồn c khác. Quyền t chủ t chịu tr ch nhi m về tài chính tạo cho địa phương quyền t quyết định về tài chính trong khu n khổ hoạt động ngân s ch được ph p uật quy định tức quyền t quyết định c c nguồn thu và c c khoản chi ngân s ch quyền t chịu tr ch nhi m trong hoạt động quản ý thu chi ngân s ch quyền x c định mức và thu c c oại thuế phí và phí (bằng c c khoản giao nộp) trong chừng m c kh ng thuộc thẩm quyền của c c cơ quan trung ương. T chủ t chịu tr ch nhi m về tài chính à quyền định ra điều ngân s ch phê chuẩn c c khoản chi ngoài d to n và vượt d to n th ng qua c c d n đ u tư của CQĐP. Quyền này c ng bao gồm cả vi c quy định những khoản phí hành chính và đóng góp của tư nhân. Trong phạm vi được thu chi của CQĐP quyền ấn định khoản thu khoản chi mức thu mức chi của CQĐP là yếu tố quan trọng đo ường mức độ t quản của CQĐP. T chủ t chịu tr ch nhi m về tài chính, ngân sách c n được xem à vấn đề cốt i của t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương. 2.1.4.3 Các quy ịnh của pháp luật v tự chủ, tự chịu trách nhiệm v t chức và nh n sự của ch nh quy n ịa phư ng Tự chủ, tự chịu trách nhiệm v t chức à quyền t quyết định bộ m y giúp vi c như quyền x c định tổ chức nội bộ của CQĐP; sắp xếp tổ chức bộ m y tổ chức th c hi n nhi m vụ sắp xếp tổ chức nhân s cho phù hợp. Nội 10 dung và phạm vi của t chủ về tổ chức có thể à: địa phương có quyền a chọn c ch thức tổ chức bộ m y hành chính phù hợp với điều ki n th c tế của địa phương có quyền quyết định số ượng nhân viên và mức ương trả cho nhân viên; kinh phí trả ương cho nhân viên được ấy từ ngân s ch địa phương. Chính quyền địa phương có quyền t x c định cơ cấu tổ chức hành chính của m nh trên cơ sở tuân thủ những quy định của c c uật iên quan. Tự chủ, tự chịu trách nhiệm v nh n sự : Điều này có nghĩa CQĐP không chỉ à cấp th c thi hay c m y th c thi những nguyên tắc và những quy định cụ thể chi tiết của trung ương iên quan đến nhân s . T chủ t chịu tr ch nhi m về nhân s bao gồm quyền a chọn nhân c (c ng chức viên chức người ao động) sắp xếp sử dụng họ và đưa ra c c quyết định c n thiết về m t nhân s iên quan đến vi c a chọn và sắp xếp đó. 2.1.4.4 Các quy ịnh của pháp luật v tự chủ, tự chịu trách nhiệm ban hành quy ịnh của ch nh quy n ịa phư ng Quyết định vi c ban hành sửa đổi và hu b c c điều và quy định mang tính ph p quy địa phương c ng c n gọi à quyền t chủ t chịu tr ch nhi m ban hành văn bản quy phạm ph p uật, tạo cho địa phương quyền x c định c c c ng vi c t quản địa phương th ng qua vi c ban hành c c quy chế quy định điều . Thẩm quyền ban hành quy định của chính quyền địa phương ở c c nước theo m h nh phân quyền chính à thẩm quyền ban hành quy chế điều quy tắc t quản của địa phương”; đây c ng chính à quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP trong vi c ban hành quy định để quyết định xử ý c c vấn đề của địa phương theo uật định. 2.2. Vai trò c a pháp luật và tiêu chí hoàn thiện pháp luật v quy n tự ch , tự chịu trách nhiệm c a chính quy n địa phư ng ở Việt Nam 2.2.1 V i trò ph p u t về quyền t h t hịu tr h nhiệ h nh quyền ị ph ơng Ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP có các vai trò sau: (i) góp ph n thể chế hóa đường ối chủ trương chính s ch của Đảng Cộng sản Vi t Nam về đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP c c cấp; (ii) góp ph n cải c ch mạnh m nền hành chính nâng cao chất ượng c c dịch vụ c ng; (iii) góp ph n thúc đẩy xã hội ph t triển t c động mạnh đến qu tr nh cải c ch kinh tế; (iv) góp ph n tăng cường dân chủ tăng cường s gắn kết giữa người dân và cấp chính quyền và (v) đẩy mạnh c c hoạt động chính trị địa phương và quốc gia. 2.2.2 Tiêu h hoàn thiện ph p u t về quyền t h t hịu tr h nhiệ h nh quyền ị ph ơng Tiêu chí hoàn thi n ph p uật về CQĐP bao gồm: (i) T nh toàn diện: khi đã phân cấp phân quyền th c n phải quy định c c bi n ph p bảo đảm cho vi c phân cấp phân quyền đó; vi c quy định về chức 11 năng nhi m vụ quyền hạn phải có có quy định tương thích về vấn đề tổ chức để th c hi n thuận ợi khả thi; quy định về vị trí địa vị ph p ý của một cơ quan phải đồng thời trao c c quyền năng tương ứng cho vị trí đó. Nếu ph p uật thiếu toàn di n s àm cho hoạt động của c c cơ quan tổ chức trở nên h nh thức o uột ho c k m hi u c hi u quả. (ii) T nh th ng nhất, ồng bộ: Để bảo đảm tính thống nhất đồng bộ của ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương thì Luật tổ chức chính quyền địa phương phải nhất qu n đồng bộ và phù hợp với Chương IX Hiến ph p về CQĐP; c c quy định của Luật ngân s ch nhà nước, Luật ban hành văn bản quy phạm ph p uật c ng phải thống nhất đồng bộ với Hiến ph p Luật tổ chức CQĐP; c c đạo uật chuyên ngành quy định về nhi m vụ quyền hạn của CQĐP trong từng ĩnh v c phải thống nhất đồng bộ với Luật tổ chức CQĐP. (iii) T nh nhất quán và t nh n ịnh, ch c ch n của pháp luật: ảo đảm tính nhất qu n ổn định của ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP à c n phải bảo đảm tinh th n cải c ch của Hiến ph p năm 2013 về đổi mới hoạt động của chính quyền địa phương; Luật tổ chức chính quyền địa phương Luật ngân s ch nhà nước Luật viên chức Luật c ng chức Luật ban hành văn bản quy phạm ph p uật và c c đạo uật chuyên ngành về từng ĩnh v c c n phải thể hi n nhất qu n tinh th n đó tr nh s xung đột ph p uật. (iv) T nh h p l , t nh kh thi: Tính hợp ý khả thi biểu hi n ở s phù hợp của ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của c c cấp CQĐP với c c điều ki n chính trị kinh tế xã hội của Vi t Nam. Do đó khi quy định về nhi m vụ quyền hạn của CQĐP phải bảo đảm tương xứng với nguồn nhân c khả năng quản ý của từng cấp chính quyền phù hợp điều ki n m h nh nhà nước đơn nhất; quy định về ngân s ch phải phù hợp với nhi m vụ của địa phương. (v) T nh minh bạch, rõ ràng, dễ hiểu: Ph p uật về t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương kh ng chỉ c n bảo đảm tính nhất quán, tính ổn định thống nhất đồng bộ mà c n phải bảo đảm r ràng cụ thể minh bạch và dễ hiểu; để mọi người dễ tiếp cận. 2.3. Nội dung quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chí h quyề địa phươ theo pháp luật của một số nước và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam T c giả nghiên cứu kinh nghi m nước ngoài trên cơ sở c c nguyên tắc nghiên cứu của uật so s nh. T c giả cho rằng phạm vi hay nội dung/giới hạn của quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP à vấn đề cốt i nhất của ph p uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP; c ng à vấn đề nghiên cứu cốt i của Luận n do đó t c giả tập trung so s nh và nghiên cứu ph p uật một số nước về vấn đề này. T c giả a chọn c c ví dụ điển h nh có tính chất 12 đại di n à c c nước mà th c tiễn minh chứng à đã p dụng thành c ng chính s ch phân quyền ví dụ đại di n của m h nh nhà nước đơn nhất và theo h thống uật dân s ở châu Âu có Cộng h a Ph p ở châu Á có Nhật ản; đại di n của m h nh nhà nước đơn nhất và theo h thống uật common aw có vương quốc Anh; đại di n của m h nh nhà nước liên bang và theo h thống uật dân s có Cộng h a iên bang Đức; đại di n của m h nh nhà nước liên bang và theo h thống uật common aw có Hoa Kỳ. 2 3 1 Ph vi nội ung quyền t h t hịu tr h nhiệ h nh quyền ị ph ơng th o ph p u t ột s n 2.3.1.1. Tự chủ, tự chịu trách nhiệm v nhiệm vụ, quy n hạn của mỗi cấp ch nh quy n ịa phư ng Trong ph p uật của c c nước có trao quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của c c cấp chính quyền địa phương thường phân định r ràng thẩm quyền của m i cấp chính quyền địa phương trong từng ĩnh v c. Có nhi m vụ thuộc chính quyền địa phương toàn quyền t quyết ( à những nhiệm vụ hành ch nh tự qu n tự nguyện ho c nhiệm vụ b t buộc của hành ch nh tự qu n); có nhi m vụ iên quan ch t ch tới c c quy định của nhà nước à những nhiệm vụ b t buộc thực hiện theo chỉ thị. Qua nghiên cứu ph p uật một số nước cho thấy nh n chung vi c x c định nhi m vụ được d a trên nguyên tắc à nhà nước trung ương chỉ nắm những nhi m vụ cơ bản c n c c nhi m vụ kh c phân quyền cho CQĐP c c cấp. Kh ng có c ng thức chung p dụng chung cho c c nước trong vi c x c định thẩm quyền của c c CQĐP mà c n phù hợp với điều ki n ph t triển kinh tế - xã hội của địa phương m i nước. Vi c phân định thẩm quyền nhất thiết phải được x c định r ràng trong c c văn bản ph p uật nhất à phải được uật ho . C c chức năng của cấp chính quyền phụ thuộc vào phân quyền giữa các cấp liên bang –bang - tiểu bang và phải đảm bảo các nguyên tắc chính: đảm bảo tính nhất quán trong các chính sách quan trọng của quốc gia bảo đảm s độc ập tương đối cao của địa phương và tính hi u quả trong vi c quản lý nhà nước và cung cấp các dịch vụ xã hội. 2.3.1.2. Tự chủ, tự chịu trách nhiệm của ch nh quy n ịa phư ng v tài chính, ngân sách Nghiên cứu ph p uật và th c tiễn một số nước trên thế giới cho thấy cùng với vi c phân chia nhi m vụ của c c cấp chính quyền th c ng có s phân chia tài chính. Vi c th c hi n những nhi m vụ được giao cho c c cấp chính quyền trung ương - địa phương đồng thời đ i h i có s phân chia c c nguồn tài chính cho từng cấp chính quyền phù hợp với hoạt động nhà nước đã được phi tập trung ho . Nh n chung nguồn tài chính của địa phương t chủ có chủ yếu từ c c khoản thu từ thuế riêng của địa phương c c khoản phân bổ từ ngân s ch 13 của chính quyền cấp trên và c c khoản phí đóng góp cho c c dịch vụ mà địa phương cung cấp. Về cơ bản c c nước đều quan tâm đến vấn đề cân đối tài chính nhằm cân đối s chênh ch trong nguồn thu từ thuế giữa c c địa phương c ng như h trợ địa phương hoàn thành c c nhi m vụ đ c bi t. 2.3.1.3 Tự chủ, tự chịu trách nhiệm của ch nh quy n ịa phư ng v t chức bộ máy, nh n sự Qua kinh nghi m của một số nước cho thấy chính quyền địa phương có quyền t chủ cao trong vấn đề sắp xếp tổ chức và nhân s như quyền quyết định số ượng c c cơ quan địa phương; quyết định số ượng biên chế theo nhu c u địa phương; từ đó có thể thấy r s đa dạng trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương. ên cạnh đó vi c p dụng c ch thức quản ý c ng inh hoạt như có thể p dụng m h nh của c c doanh nghi p; điều này cho ph p địa phương có s năng động s ng tạo và tính độc ập cao trong qu tr nh quản ý. 2.3.1.4 Tự chủ, tự chịu trách nhiệm v ban hành văn b n của ch nh quy n ịa phư ng Qua nghiên cứu kinh nghi m một số nước có thể nhận thấy vi c thừa nhận c c thẩm quyền riêng của địa phương phải gắn iền với s c ng nhận thẩm quyền ban hành quy định của từng cấp chính quyền. Áp dụng m h nh phân quyền phải p dụng nguyên tắc trao quyền ban hành quy định cho địa phương. Khi đó, quyền ập quy của địa phương chính à nhằm đ t ra c c quy tắc để giải quyết c c c ng vi c thuộc thẩm quyền quản ý của m nh có thể đó à nhi m vụ t quản hay nhi m vụ được trung ương giao; đối với nhi m vụ được trung ương giao th vi c ban hành quy định s phải bị kiểm so t ch t ch hơn trên cơ sở ủy quyền r ràng. Điều c n ghi nhận à dù trong nhà nước iên bang hay nhà nước đơn nhất th phạm vi khu n khổ của thẩm quyền này cho dù có được Hiến ph p bảo đảm vẫn phải trên cơ sở tuân thủ quy định của uật; c ng tương t như vi c th c hi n c c thẩm quyền quản ý của địa phương phải trong điều ki n uật định. Nh n chung ph p uật c c nước u n bảo đảm cho chính quyền địa phương quyền tương đối độc ập trong vi c a chọn c c giải ph p bi n ph p cho m nh khi th c hi n quản ý c c vấn đề của địa phương. 2 3 2 h n xét về ph p u t n về quyền t h t hịu tr h nhiệ h nh quyền ị ph ơng và bài họ kinh nghiệ ho Việt T chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP à biểu hi n cụ thể của nguyên tắc phân quyền của t quản địa phương - một trong những c ch thức tổ chức quyền c đã trở thành một xu hướng chung trong ph p uật của h u hết c c quốc gia trên thế giới. Qua nghiên cứu ý uận và đ nh gi th c tiễn ph p uật của một số nước theo m h nh nhà nước đơn nhất và nhà nước iên bang có thể nhận thấy những bảo đảm về m t thể chế cho quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính 14 quyền địa phương c n phải th c hi n trên c c nguyên tắc nhất định: chính quyền địa phương có c c nhi m vụ uật định có cơ quan dân cử và bộ m y hành chính có cơ chế gi m s t từ trung ương; chính quyền địa phương phải được trao đ y đủ c c c ng cụ – phương ti n c n thiết để th c hi n thẩm quyền được trao trong đó t chủ về tài chính phải được coi à yếu tố cốt i” của t chủ t quản địa phương và phân quyền; c c quyền t chủ về nhi m vụ về ban hành quy định hay về tổ chức và nhân s c ng phải được bảo đảm một c ch đồng bộ. Thứ nhất, v xu hướng phát triển của pháp luật v tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, c c nước luôn quan tâm bảo đảm quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương về m t thể chế. Thứ hai, v mặt hình thức h u như ph p uật c c nước trên thế giới bảo đảm quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương bằng c c quy định của hiến ph p và của c c đạo uật. Dù có tên gọi kh c nhau cơ bản c c nước đều có đạo uật riêng về phân định thẩm quyền của CQĐP ví dụ như Luật về t quản địa phương Luật về phân quyền Luật về CQĐP… Thứ ba, v mặt nội dung: có những điểm kh c bi t và những điểm chung giữa c c nước theo m h nh nhà nước đơn nhất và m h nh nhà nước iên bang. Nhưng nh n chung ph p uật c c nước thường quy định tập trung về c c vấn đề sau: (i) X c định tư c ch ph p nhân của CQĐP; CQĐP được thừa nhận có tài sản có ngân s ch và địa giới hành chính riêng có vị trí b nh đ ng độc ập nhằm bảo đảm tính t chủ và t chịu tr ch nhi m và tính độc ập của c c cấp chính quyền; (ii) Tạo cơ sở ph p ý để chính người dân địa phương thiết ập bộ máy CQĐP phù hợp với chính người dân địa phương được t chủ t chịu tr ch nhi m về c c vấn đề của địa phương m nh; (iii) Thiết ập cơ chế chính quyền trung ương kiểm so t gi m s t CQĐP kh ng có tính chất gi m hộ hành chính theo quan h cấp trên – cấp dưới mà chủ yếu qua cơ chế tài ph n. Một số bài học kinh nghi m cho Vi t Nam trong vi c hoàn thi n pháp uật về quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP có thể rút ra: : (i) T quản địa phương à biểu hi n cao của quyền t chủ t chịu tr ch nhi m và c n phải được bảo đảm bởi Hiến ph p và uật. Hiến ph p chỉ quy định có tính nguyên tắc nên có thể nói rằng c c đạo uật vẫn đóng sứ m nh v cùng quan trọng trong vi c bảo đảm quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP một c ch toàn di n đ y đủ và hi u quả. (ii) Khi trung ương trao quyền t chủ về nhi m vụ cho chính quyền địa phương c n đồng thời bảo đảm c c nguồn c để th c hi n nhi m vụ đó; có nghĩa à c n có s t chủ về tài chính tổ chức nhân s và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm ph p uật; (iii) Vấn đề ngân s ch c n được xem à cốt i của phân quyền và trong cải c ch hành chính c ng như hoạt động của CQĐP; vi c phân bổ nguồn thu 15 cân đối tài chính trung ương- địa phương cân đối tài chính của c c địa phương à hết sức quan trọng nhằm khắc phục s chênh ch giữa c c địa phương do kh c nhau về địa ý điều ki n ph t triển… (iv) Mọi quyền t chủ của địa phương kh ng tho t y s gi m s t của nhà nước trung ương nhất à để bảo đảm tính thống nhất c c mục tiêu quốc gia hài h a giữa ợi ích quốc gia và ợi ích địa phương. (v) T chủ t chịu tr ch nhi m của chính quyền địa phương phải hướng tới mục đích của chính quyền s t dân phục vụ dân tốt hơn bảo đảm dân chủ trong hoạt động của c c cấp CQĐP. C c m h nh phân quyền đều hướng tới mục tiêu cải c ch hành chính c ng quản trị hi u quả. CHƯƠNG 3 THỰC TR NG PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QU ỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM 3.1. Lịch sử hình thành và phát triển c a pháp luật v quy n tự ch , tự chịu trách nhiệm c a chính quy n địa phư ng 3.1.1 Qu trình ph t tri n ph p u t về quyền t h t hịu tr h nhiệ ch nh quyền ị ph ơng về nhiệ v quyền h n Qua hơn 60 năm xây d ng và ph t triển Vi t Nam đã ban hành và sửa đổi c c bản Hiến ph p (1946 1959 19 0 1992) đ c điểm h thống chính quyền địa phương được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Nguyên tắc này tạo ra một h thống hành chính thứ bậc từ trên xuống dưới nghĩa à cấp dưới phục tùng cấp trên địa phương phục tùng trung ương. H thống CQĐP bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. 3.1.2 Qu trình ph t tri n ph p u t về quyền t h t hịu tr h nhiệ h nh quyền ị ph ơng về quản tổ hứ nhân s Cùng với c c quy định trong Hiến ph p năm 1946 và một số quy định khác trong giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1959, có thể thấy rằng, nhân s của CQĐP (đại biểu Hội đồng nhân dân, thành viên Ủy ban hành chính) được hình thành theo ý nguy n của cộng đồng dân cư địa phương ở m i đơn vị hành chính chứ không phải do cơ quan cấp trên cử về. 3.1.3 Qu trình ph t tri n ph p u t về quyền t h t hịu tr h nhiệ chính quyền ị ph ơng về quản ngân s h tài hính Trong giai đoạn từ năm 1954 đến năm 19 6 h thống quản ý ngân s ch nhà nước của Vi t Nam mang tính tập trung cao độ để phù hợp với bối cảnh Vi t Nam p dụng cơ chế kế hoạch hóa tập trung và một thời kỳ chiến tranh k o dài. Song ngay trong giai đoạn này c ng đã có s phân cấp quản ý ngân s ch ở mức độ hạn chế. Sau khi ban hành Luật Ngân s ch nhà nước năm 2002 16 c c địa phương ngày càng được quyền t chủ cao hơn nhưng c c cấp ngân s ch của Vi t Nam được thiết kế theo m h nh ngân s ch ồng gh p (hay c n gọi à m h nh búp bê Nga”), theo đó ngân s ch cấp trên ồng gh p ngân s ch c c cấp dưới. M c dù vậy ngân s ch nhà nước được chia thành ngân s ch trung ương (NSTW) và ngân s ch địa phương (NSĐP). Hội đồng nhân dân (HĐND) ở cả 3 cấp đều có nhi m vụ quyền hạn quyết định d to n thu ngân s ch nhà nước trên địa bàn d to n thu chi ngân s ch địa phương và phân bổ d to n ngân s ch cấp m nh phê chuẩn ngân s ch địa phương. 3.1.4 Qu trình ph t tri n ph p u t về quyền t h t hịu tr h nhiệ h nh quyền ị ph ơng về ban hành văn bản quy ph Thẩm quyền ban hành quy định của CQĐP trong h thống ph p uật giai đoạn trước khi ban hành Hiến ph p năm 1992 à kh ng r ràng do bối cảnh điều ki n ịch sử chính trị kinh tế của đất nước nên ph p uật nói chung c ng kh ng th c s ph t triển. Thẩm quyền của CQĐP trong vi c ban hành quy định bắt đ u được ghi nhận từ năm 1996 tuy nhiên phải th c s đến năm 2004 khi Quốc hội ban hành Luật an hành văn bản quy phạm ph p uật của Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân (UBND) thì HĐND cấp tỉnh huy n xã mới có quyền ban hành nghị quyết và UBND cấp tỉnh, huy n xã mới có quyền ban hành quyết định chỉ thị để qui định về c c vấn đề thuộc phạm vi quản í của địa phương. Tuy nhiên, dù CQĐP được trao thẩm quyền ban hành quy định nhưng h u như văn bản của CQĐP không có phạm vi nội dung riêng bi t mà chủ yếu à cụ thể hóa văn bản cấp trên. 3.2. Thực trạng pháp luật v quy n tự ch , tự chịu trách nhiệm c a các cấp chính quy n địa phư ng v nhiệm v 3.2.1. Quy ịnh ph p u t về quyền t h t hịu tr h nhiệ h nh quyền ị ph ơng về nhiệ v Hiến ph p được Quốc hội th ng qua năm 2013 là cơ sở hiến định quan trọng theo đó các chức năng nhi m vụ của CQĐP đã được định vị ại trên cơ sở khắc phục những vướng mắc bất cập trong th c tiễn thi hành Hiến ph p năm 1992. Tuy nhiên về cơ bản c c quy định của Hiến ph p năm 2013 liên quan đến nhi m vụ quyền hạn của chính quyền địa phương hi n nay chưa được thể chế hóa và c c uật iên quan mới đang trong qu tr nh nghiên cứu hoàn thi n cho phù hợp với tinh th n và nội dung của Hiến ph p. Luật tổ chức CQĐP năm 2015 đã ghi nhận nguyên tắc phân quyền quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP nhưng c c nhi m vụ chưa được phân định r ràng. C n ại th các đạo uật và văn bản dưới uật thể hi n kh ng r ràng thẩm quyền giữa nhà nước trung ương với CQĐP giữa c c cấp CQĐP với nhau trong từng ĩnh v c. 3.2 2 n hế b t p và nguyên nhân Một là, nhi m vụ quyền hạn được quy định trong c c văn bản ph p uật về c c ngành ĩnh v c mang tính đồng oạt và đại trà kh ng r ràng cụ thể cấp 17 nào có thẩm quyền g ; tỉnh huy n xã đều th c hi n nhi m vụ uật định g n giống nhau. Điều này àm cho chức năng nhi m vụ của c c cấp CQĐP có s chồng ch o trùng ắp. Hai là, các quy định về nhi m vụ quyền hạn của c c cấp chính quyền còn chưa phù hợp với th c tiễn của m i khu v c vùng ãnh thổ nhiều quy định về nhi m vụ quyền hạn của c c cấp chính quyền trong c c ĩnh v c chuyên ngành (ví dụ như gi o dục y tế an toàn th c phẩm...) c n kh chung chung, chưa r tr ch nhi m của c c cấp chính quyền. Ph p uật quy định nhi m vụ quyền hạn của HĐND ở ba cấp tương t như nhau, vai trò của cơ quan đại di n địa phương trở nên mờ nhạt do không có thẩm quyền riêng bi t và không đúng tính chất là cơ quan quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương. Điều này dẫn đến hoạt động của HĐND c c cấp c n ít nhiều mang tính h nh thức và chưa ngang t m với vị trí à cơ quan quyền c nhà nước ở địa phương. Vi c th c hi n chức năng quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương c n mang tính h nh thức. a là ph p uật quy định cho UBND nhiều thẩm quyền quan trọng bao gồm cả quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương” nên m c dù UBND là cơ quan chấp hành của HĐND nhưng hoạt động của UBND ngày càng có tính chất àm thay” c ng vi c của HĐND; àm cho hoạt động của HĐND trở nên h nh thức so với địa vị ph p ý của nó với tính chất à cơ quan đại di n; àm cho tr ch nhi m của c c cơ quan địa phương kh ng r ràng. n là ph p uật quy định theo hướng có s đồng nhất về tổ chức, thẩm quyền của tất cả các địa phương đã gây nên khó khăn cho hoạt động của một số địa phương với những điều ki n kinh tế - xã hội đ c thù. Năm là, ph p uật chưa phân bi t r s kh c nhau giữa chính quyền đ thị và chính quyền n ng th n kh ng có nhiều s kh c bi t về chức năng nhi m vụ quyền hạn m c dù x t về đ c điểm tính chất hoạt động của chính quyền khu v c đ thị có nhiều nội dung hoạt động hoàn toàn kh c so với chính quyền khu v c n ng th n. áu là, ph p uật chưa bảo đảm tính độc ập hay t chủ t chịu tr ch nhi m của c c cấp CQĐP trong vi c th c hi n thẩm quyền v phân cấp thẩm quyền chưa gắn iền với phân cấp c c nguồn c ngân s ch tài chính con người. ên cạnh đó vi c trao quyền t chủ t chịu tr ch nhi m về nhi m vụ chưa bảo đảm tương xứng giữa khối ượng c ng vi c tính chất nhi m vụ quyền hạn được chuyển giao với năng c về tài chính c n bộ của địa phương. y là, chính quyền cấp dưới khó có quyền chủ động trong c ng vi c v u n phải có ý kiến của cấp trên, cơ chế ph p uật c n mang n ng cơ chế xin cho. Khi có vấn đề bất cập xảy ra ho c gây hậu quả kh ng tốt cho xã hội kh ng xác định được tr ch nhi m hay i thuộc về cấp CQĐP nào của chính quyền trung ương hay của CQĐP; có s xóa nh a tr ch nhi m của c c cấp chính quyền. 18 3.3. Thực trạng pháp luật v quy n tự ch , tự chịu trách nhiệm c a các cấp chính quy n địa phư ng v ngân sách, tài chính 3.3.1. Quy ịnh ph p u t về quyền t h t hịu tr h nhiệ các p h nh quyền ị ph ơng về ngân s h tài h nh Hiến ph p năm 2013 đã xác định Ngân sách nhà nước (NSNN) gồm ng n sách trung ư ng và ngân sách ịa phư ng, trong ó ngân sách trung ư ng giữ vai trò chủ ạo, b o m nhiệm vụ chi của qu c gia. Các kho n thu, chi ng n sách nhà nước ph i ư c dự toán và do luật ịnh”. Luật NSNN năm 2015 đã bám sát quy định của Hiến ph p năm 2013 về thẩm quyền ngân s ch. Liên quan đến quyền t chủ t chịu tr ch nhi m của CQĐP về ngân s ch tài chính Luật NSNN năm 2015 có một số nội dung thay đổi đ ng chú ý về phân cấp nguồn thu giữa ngân s ch trung ương (NSTW) và ngân s ch địa phương (NSĐP), về phân cấp nhi m vụ chi giữa NSTW và NSĐP (nội dung phân cấp nhi m vụ chi chưa có s đổi mới đ ng kể mà cơ bản kế thừa Luật NSNN năm 2002); về thẩm quyền quyết định ngân s ch địa phương. M c dù có những đổi mới quan trọng về phân cấp ngân s ch trung ương – địa phương theo Luật NSNN năm 2015, nhưng những đổi mới này mới chỉ đưa ra những giải ph p mang tính t nh thế để giải quyết những vướng mắc nhất và tập trung phân cấp giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh mà chưa có đổi mới về thẩm quyền quyết định ngân s ch của từng cấp chính quyền; thẩm quyền quyết định vẫn tập trung ở HĐND cấp tỉnh nên chưa có s t chủ đối với cấp huy n cấp xã. 3.3 2 n hế b t p và nguyên nhân Một là, quy định về thẩm quyền ngân s ch của 3 cấp Hội đồng nhân dân tương đối giống nhau đã tạo thành h thống ngân sách có tính chất lồng gh p” - ngân sách cấp dưới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Điều này dẫn đến t nh trạng các địa phương bị động tr ng chờ trong vi c th c hi n nhi m vụ thu chi ngân s ch khai th c nguồn thu điều tiết nguồn chi…và t nh trạng kh ng phải chịu tr ch nhi m đến cùng” ho c c c cấp chính quyền thường thiếu chủ động trong vi c quản ý trên địa bàn của m nh; không linh hoạt ho c b qua những nhi m vụ c n thiết và sử dụng ãng phí nguồn c. Hai là tuy à ph p uật có phân định nhi m vụ chi giữa ngân s ch trung ương và địa phương tương đối r nhưng giữa c c cấp ngân s ch ở địa phương thì không được quy định cụ thể; do đó c c nhi m vụ chi hi n nay giữa c c cấp ngân sách địa phương thường có s trùng ắp giữa c c cấp ngân s ch đ c bi t à c c khoản chi có tính chất s nghi p dẫn đến vi c phân bổ nguồn c dành cho c c nhi m vụ chi kh ng giống nhau tùy theo quan điểm của từng địa phương. a là vi c trao quyền chủ động qu ớn cho HĐND tỉnh ở địa phương đã àm ảnh hưởng đến vai tr của ngân s ch cấp huy n và xã đồng thời tạo điều ki n cho chính quyền cấp tỉnh tập trung c c nguồn c ớn trong tay m nh và v h nh chung ại tạo ra một cơ chế xin – cho.