Tài liệu Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua kho bạc nhà nước lào cai, tỉnh lào cai

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ &QUẢN TRỊ KINH DOANH NGUYỄN THỊ NGA HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC LÀO CAI, TỈNH LÀO CAI LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ THÁI NGUYÊN - 2020 ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ &QUẢN TRỊ KINH DOANH NGUYỄN THỊ NGA HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC LÀO CAI, TỈNH LÀO CAI NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ Mã số: 8.34.04.10 LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG Người hướng dẫn khoa học: TS. Phạm Thị Thanh Mai THÁI NGUYÊN - 2020 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đề tài luận văn: “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Lào Cai, tỉnh Lào Cai” là của riêng tôi. Tôi xin cam đoan rằng các số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực và chưa được sử dụng để bảo vệ một học vị nào khác. Các vấn đề trong luận văn là xuất phát từ tình hình thực tế công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước tỉnh Lào Cai. Lào Cai, ngày …. tháng ... năm 2020 Tác giả luận văn Nguyễn Thị Nga ii LỜI CẢM ƠN Trong quá trình thực hiện đề tài tôi đã nhận được sự hướng dẫn, giúp đỡ, động viên của nhiều cá nhân và tập thể. Tôi xin được bày tỏ sự cảm ơn sâu sắc nhất tới tất cả các cá nhân và tập thể đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong học tập và nghiên cứu. Tôi xin chân trọng cảm ơn Ban Giám hiệu Nhà trường, Phòng Đào tạo, các khoa, phòng của Trường Đại học Kinh tế và Quản trị Kinh doanh - Đại học Thái Nguyên đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi về mọi mặt trong quá trình học tập và hoàn thành luận văn này. Tôi xin trân trọng cảm ơn sự giúp đỡ tận tình của giáo viên hướng dẫn: TS. Phạm Thị Thanh Mai Tôi xin cảm ơn sự giúp đỡ, đóng góp nhiều ý kiến quý báu của các nhà khoa học, các thầy, cô giáo trong Trường Đại học Kinh tế và Quản trị Kinh doanh - Đại học Thái Nguyên. Trong quá trình thực hiện đề tài, tôi còn được sự giúp đỡ và cộng tác của các đồng chí tại Kho bạc Nhà nước Lào Cai, tỉnh Lào Cai. Tôi xin bày tỏ sự cảm ơn sâu sắc đối với mọi sự giúp đỡ quý báu đó. Tác giả luận văn Nguyễn Thị Nga iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ...................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................... ii MỤC LỤC ................................................................................................................ iii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ........................................................................ vi DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU, BIỂU ĐỒ ................................................... vii MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 1. Tính cấp thiết của đề tài ..........................................................................................1 2. Mục tiêu nghiên cứu................................................................................................2 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ...........................................................................3 4. Đóng góp mới của luận văn ....................................................................................3 5. Kết cấu nội dung luận văn .......................................................................................4 CHƯƠNG 1 CƠ SƠ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC ......................6 1.1 Cơ sở lý luận về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước 6 1.1.1 Chi thường xuyên ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước .......................6 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm, mục tiêu và nguyên tắc kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước .............................................................................11 1.1.3. Các hình thức kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ...................................................................................................................15 1.1.4. Quy trình thực hiện kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước ...........................................................................................................................19 1.1.5. Nội dung công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước ...........................................................................................................................25 1.1.6. Các yếu tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước.............................................................................................................32 1.2. Cơ sở thực tiễn kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh ......................................................................................................................36 1.2.1. Kinh nghiệm của Kho bạc Nhà nước Khánh Hòa...........................................36 iv 1.2.2. Kinh nghiệm của Kho bạc Nhà nước Đà Nẵng...............................................38 1.2.3 Bài học kinh nghiệm về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách cho Kho bạc Nhà nước Lào Cai .....................................................................................................39 CHƯƠNG 2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ...................................................41 2.1. Câu hỏi nghiên cứu ............................................................................................41 2.2. Phương pháp nghiên cứu....................................................................................41 2.2.1. Phương pháp thu thập thông tin ......................................................................41 2.2.2. Phương pháp xử lý thông tin ...........................................................................43 2.2.3 Phương pháp phân tích .....................................................................................44 2.4. Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu .............................................................................44 2.4.1. Nhóm chỉ tiêu đánh giá thực trạng công tác chi ngân sách nhà nước .............44 2.4.2. Nhóm chỉ tiêu phản ánh công tác kiểm soát lập dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước ...................................................................................................45 2.4.3. Nhóm chỉ tiêu phản ánh công tác kiểm soát chấp hành dự toán chi thường xuyên ngân sách ........................................................................................................45 2.4.4. Nhóm chỉ tiêu phản ánh công tác kiểm soát quyết toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước ............................................................................................................46 2.4.5. Nhóm chỉ tiêu phản ánh các nhân tố ảnh hưởng .............................................46 CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC LÀO CAI .....................47 3.1. Giới thiệu về Kho bạc Nhà nước Lào Cai ..........................................................47 3.1.1 Quá trình hình thành và phát triển ...................................................................47 3.1.2 Chức năng, nhiệm vụ của Kho bạc nhà nước Lào Cai .....................................48 3.2 Tình hình thu, chi thường xuyên ngân sách qua KBNN Lào Cai .......................54 3.3. Thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Lào Cai .............................................................................................................59 3.3.1 Quy trình kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Lào Cai .............................................................................................................................59 3.3.2 Thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua KBNN Lào Cai .............................................................................................................................63 3.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN v Lào Cai ......................................................................................................................73 3.4.1 Các nhân tố bên ngoài ......................................................................................73 3.4.2. Các nhân tố bên trong .....................................................................................77 3.5. Đánh giá công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua KBNN Lào Cai ...................................................................................................................................81 3.5.1. Những kết quả đạt được ..................................................................................81 3.5.2 Hạn chế.............................................................................................................84 3.5.3 Nguyên nhân của những hạn chế .....................................................................87 CHƯƠNG 4 MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC LÀO CAI .....................................................................................................95 4.1 Mục tiêu, định hướng hoạt động của Kho bạc Nhà nước Lào Cai .....................95 4.1.1 Mục tiêu kiểm soát chi NSNN trong những năm sắp tới .................................95 4.1.2 Định hướng hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Lào Cai .............................................................................................................................96 4.2 Giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Lào Cai .98 4.2.1 Hoàn thiện quy trình kiểm soát chi thường xuyên NSNN ...............................98 4.2.2 Tăng cường công cụ và kỷ luật của Kho bạc Nhà nước ............................... 101 4.2.3 Nâng cao năng lực cán bộ kiểm soát chi ....................................................... 101 4.2.4 Tăng cường tự kiểm tra công tác kiểm soát chi thường xuyên ..................... 102 4.2.5 Tăng cường tuyên truyền, giáo dục để nâng cao tính tự giác và trách nhiệm của đơn vị sử dụng ngân sách ................................................................................ 103 4.3 Một số kiến nghị............................................................................................... 104 4.3.1 Kiến nghị với chính quyền tỉnh Lào Cai ....................................................... 104 4.3.2 Kiến nghị đối với chính quyền trung ương ................................................... 104 KẾT LUẬN ........................................................................................................... 108 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................... 110 PHỤ LỤC .............................................................................................................. 112 PHỤ LỤC 02:........................................................................................................ 114 vi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT STT Tên đầy đủ Viết tắt 1 Cán bộ công chức CBCC 2 Chương trình mục tiêu CTMT 3 Hội đồng nhân dân HĐND 4 Kho bạc Nhà nước KBNN 5 Kiểm soát chi KSC 6 Kinh tế xã hội KT- XH 7 Kế toán Kho bạc KTKB 8 Kế toán Nhà nước KTNN 9 Mục lục ngân sách MLNS 10 Ngân sách Nhà nước NSNN 11 Sử dụng ngân sách SDNS 12 Ủy ban nhân dân UBND 13 Xây dựng cơ bản XDCB vii DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU, BIỂU ĐỒ Sơ đồ: Sơ đồ 1.1. Chu trình ngân sách Việt Nam.................................................................11 Sơ đồ 1.2. Quy trình kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN .................................20 Sơ đồ 3.1. Sơ đồ tổ chức Kho bạc Nhà nước Lào Cai ..............................................52 Sơ đồ 3.2. Quy trình giao dịch một cửa trong KSC thường xuyên NSNN tại KBNN Lào Cai.....................................................................................................62 Biểu đồ: Biểu đồ 3.1. Dự toán và quyết toán chi thường xuyên NSNN qua KBNN Lào Cai.67 Bảng biểu : Bảng 2.1. Thang đo Likert ........................................................................................43 Bảng 3.1. Quy mô, cơ cấu thu NSNN qua KBNN Lào Cai năm 2017-2019............54 Bảng 3.2. Cơ cấu chi NSNN qua KBNN Lào Cai ....................................................55 Bảng 3.3. Tình hình chi thường xuyên ngân sách tại KBNN Lào Cai 2017-2019 ...56 Bảng 3.4. Cơ cấu chi thường xuyên NSNN theo lĩnh vực chi qua KBNN Lào Cai năm 2017-2019 ........................................................................................58 Bảng 3.5. Báo cáo dự toán chi KBNN Lào Cai giai đoạn 2017 -2019 .....................65 Bảng 3.6. Chênh lệch giữa dự toán và quyết toán chi thường xuyên NSNN qua KBNN Lào Cai giai đoạn 2017 -2019 .....................................................66 Bảng 3.7. Dự toán giao và số chi thường xuyên qua KBNN Lào Cai năm 2017-2019 ...67 Bảng 3.8. Quyết toán chi thường xuyên NSNN theo lĩnh vực chi qua KBNN Lào Cai năm 2017-2019..................................................................................69 Bảng 3.9. Tình hình thực hiện công tác KSC thường xuyên ngân sách qua KBNN Lào Cai giai đoạn 2017 - 2019 ................................................................70 Bảng 3.10. Chi tiết kết quả công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua KBNN Lào Cai các năm 2017 - 2019......................................................72 Bảng 3.11. Tổng hợp điều tra đánh giá về Hệ thống cơ sở pháp lý ..........................75 Bảng 3.12. Tổng hợp điều tra đánh giá về ý thức chấp hành của đơn vị SDNS.......76 Bảng 3.13. Tổng hợp điều tra về năng lực chuyên môn đội ngũ cán bộ KSC ..........79 Bảng 3.14: Tổng hợp điều tra về trang thiết bị, cơ sở vật chất KBNN Lào Cai .......80 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Tài chính Nhà nước là một bộ phận cấu thành của nền tài chính Quốc gia, ra đời, tồn tại và phát triển gắn với sự tồn tại và phát triển của Nhà nước và với sự phát triển của nền kinh tế thị trường. Gắn liền với khái niệm tài chính Nhà nước là NSNN được biểu hiện cụ thể bằng các quỹ tiền tệ của Nhà nước và nó phản ánh bản chất bên trong của tài chính Nhà nước. Trong nền kinh tế thị trường, chi NSNN đóng vai trò quan trọng để Nhà nước thực hiện các chức năng cơ bản của mình trong việc phân bổ các nguồn lực trong xã hội, đầu tư cho xã hội nhằm thực hiện mục tiêu ổn định, thúc đấy sự tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội. Chi ngân sách nhà nước bao gồm hai bộ phận chính là chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, trong đó chi thường xuyên chiếm tỷ trọng lớn nhất và có vị trí, vai trò rất quan trọng đối với phát triển KT-XH đất nước. Vấn đề đặt ra là chúng ta cần phải kiểm soát chi thường xuyên sao cho hiệu quả, đúng mục tiêu, đúng đối tượng, đảm bảo sự công bằng tránh lãng phí nguồn lực của xã hội. Kho bạc Nhà nước Lào Cai được thành lập ngày 01/10/1991 khi tỉnh Lào Cai được tái lập lại, đến nay Kho bạc Nhà nước Lào Cai gồm: Cơ quan Kho bạc Nhà nước tỉnh, 8 Kho bạc Nhà nước huyện và Kho bạc Nhà nước thành phố Lào Cai trực thuộc. Những năm qua, KSC thường xuyên NSNN qua KBNN của nước ta nói chung và KBNN Lào Cai nói riêng đã có những chuyển biến tích cực, đạt được nhiều kết quả tốt, đã từng bước được cụ thể theo hướng hiệu quả, ngày một chặt chẽ và đúng mục đích hơn cả về quy mô và chất lượng. Kết quả của thực hiện công tác KSC đã góp phần quan trọng trong việc sử dụng NSNN ngày càng hiệu quả hơn. Tuy nhiên, trong quá trình kiểm soát chi thường xuyên của các đơn vị sử dụng NSNN Lào Cai vẫn còn bộc lộ một số hạn chế, tồn tại ảnh hưởng đến chất lượng sử dụng ngân sách như: công tác KSC còn phân ra nhiều lĩnh vực với nhiều hình thức khác nhau dẫn đến tình trạng chồng chéo, khó theo dõi tổng thể; nhiều khoản chi chưa có đủ cơ sở để KBNN kiểm soát đến khâu cuối cùng và chưa có cơ chế quy trách nhiệm trong thực hiện một số nghiệp vụ chi cụ thể; chưa có cơ chế tổng thể và thống nhất để kiểm soát giá mua sắm một số hàng hóa dịch vụ một cách chặt chẽ và có hiệu quả nhất; cán bộ làm nhiệm vụ chi ngân sách tại các đơn vị sử dụng NSNN 2 còn có tình trạng chưa am hiểu đầy đủ về quản lý NSNN và chưa được đào tạo đồng đều; việc phân công nhiệm vụ KSC trong hệ thống KBNN còn bất cập, chưa tạo điều kiện tốt nhất cho khách hàng; việc thực hiện chế độ công khai minh bạch trong chi tiêu ngân sách của những đơn vị sử dụng ngân sách còn hạn chế; quy trình kiểm soát và chi thường xuyên chưa thực sự khoa học và hiệu quả, làm tăng thêm khối lượng công việc; trình độ của đội ngũ cán bộ KBNN Lào Cai còn nhiều hạn chế; công tác kiểm soát theo đối tượng và nội dung rút tiền mặt còn chưa chặt chẽ; tình trạng chi chưa đúng tiêu chuẩn định mức chế độ còn phổ biến công tác KSC thường xuyên ngân sách nhà nước chưa hiệu quả, còn lãng phí ngân sách Nhà nước; chưa tạo sự chủ động cho các đơn vị sử dụng ngân sách trong sử dụng kinh phí ngân sách, mặc dù đã có cơ chế khoán, tự chủ, tự chịu trách nhiệm sử dụng biên chế và kinh phí hoạt động. Đồng thời, công tác KSC thường xuyên ngân sách nhà nước qua KBNN chưa đáp ứng yêu cầu quản lý và cải cách tài chính công trong xu thế mở cửa và hội nhập quốc tế. Mặt khác, lý luận về công tác KSC NSNN nói chung và KSC thường xuyên NSNN qua KBNN nói riêng trong nền kinh tế thị trường chưa được nghiên cứu đầy đủ để áp dụng. Vì vậy, công tác KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Lào Cai cần tiếp tục được hoàn thiện một cách khoa học và có hệ thống. Xuất phát từ lý do trên, tác giả chọn đề tài "Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Lào Cai, tỉnh Lào Cai" để làm luận văn tốt nghiệp thạc sĩ ngành Quản lý kinh tế. 2. Mục tiêu nghiên cứu 2.1 Mục tiêu chung Trên cơ sở đánh giá thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua KBNN Lào Cai, nghiên cứu đề xuất một số giải pháp hoàn thiện, góp phần tăng cường hiệu quả công tác KSC ngân sách nhằm tiết kiệm, chống thất thoát lãng phí trong chi thường xuyên NSNN qua KBNN Lào Cai trong thời gian tới. 2.2 Mục tiêu cụ thể - Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về NSNN và công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước. - Phân tích thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho 3 bạc Nhà nước Lào Cai giai đoạn 2017-2019, từ đó đánh giá các kết quả đạt được, những tồn tại và tìm ra nguyên nhân trong công tác kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN tại địa bàn tỉnh Lào Cai. - Xem xét các nhân tố ảnh hưởng đến công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách tại Kho bạc Nhà nước Lào Cai. - Đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách cho Kho bạc Nhà nước Lào Cai. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu là công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua KBNN Lào Cai, tỉnh Lào Cai. 3.2. Phạm vi và nội dung nghiên cứu - Phạm vi về không gian: Nghiên cứu được thực hiện trong KBNN Lào Cai trên địa bàn tỉnh Lào Cai - Phạm vi về thời gian: Luận văn nghiên cứu về Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Lào Cai trong khoảng thời gian từ 2017 đến 2019 và các giải pháp được đề xuất đến năm 2025. Các số liệu sơ cấp được thu thập trong tháng 5 đến tháng 6 năm 2020. - Phạm vi về nội dung: Phạm vi nghiên cứu tập trung vào những vấn đề cơ chế, quy trình, nội dung kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước. 4. Đóng góp mới của luận văn - Về mặt lý luận: Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về NSNN, chi thường xuyên NSNN và kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN. Đưa ra được những kinh nghiệm thực tế về KSC thường xuyên NSNN qua KBNN của một số địa phương đã thực hiện hiệu quả, trên cơ sở đó rút ra những bài học kinh nghiệm cho KBNN Lào Cai. - Về mặt thực tiễn: Trên cơ sở phân tích thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Lào Cai giai đoạn 2017-2019, luận văn chỉ ra những kết quả đạt được, những tồn tại và tìm ra nguyên nhân trong công tác kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN tại địa bàn tỉnh Lào Cai, từ đó đề xuất 4 phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách cho Kho bạc Nhà nước Lào Cai. - Tính ứng dụng: Đề tài nghiên cứu về công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Lào Cai giai đoạn 2017-2019 nên có tính thời sự cao. Vì vậy, nghiên cứu là tài liệu tham khảo có giá trị với lãnh đạo KBNN Lào Cai cũng như các KBNN cấp tỉnh tương đồng khác trong khu vực nhằm tăng cường công tác KSC thường xuyên NSNN qua KBNN trong thời gian tới nhằm hạn chế những biểu hiện tham ô, lãng phí gây thất thoát ngân sách nhà nước. Nghiên cứu này có thể được dùng làm tài liệu định hướng phát triển kinh tế -xã hội cho địa phương; cho các ngành, các cấp và các đơn vị trong và ngoài Kho bạc Nhà nước Lào Cai trong xây dựng những chính sách, quy định liên quan đến công tác KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. 5. Kết cấu nội dung luận văn Ngoài phần mục lục, danh mục viết tắt, bảng, hình, mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn chia thành 4 Chương với các nội dung cụ thể như sau: Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước Chương 2: Phương pháp nghiên cứu Chương 3: Thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Lào Cai Chương 4: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước Lào Cai. 6 CHƯƠNG 1 CƠ SƠ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1. Cơ sở lý luận về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước 1.1.1. Chi thường xuyên ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1.1.1.1. Khái niệm ngân sách và chi ngân sách nhà nước “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” (Luật NSNN, 2016). “Về bản chất của NSNN, là mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước với các chủ thể khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong và ngoài nước gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ NSNN” (Dương Đăng Chinh, Phạm Văn Khoan, 2009). Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng Ngân sách Nhà nước là mang tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và không mang tính hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. (Phạm Văn Khoan, 2010). Ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của một chủ thể trong một thời gian nhất định. Ngân sách Nhà nước thì chủ thể của “ngân sách” là Nhà nước. NSNN có 2 nội dung cơ bản là thu NSNN và chi NSNN. - “Thu NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng quyền lực để huy động một bộ phận giá trị của cải xã hội hình thành quỹ NSNN nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà nước” (Phạm Văn Khoan, 2010). Phần lớn các khoản thu NSNN đều mang tính bắt buộc. Theo Điều 5 Luật NSNN 2015 thì “Thu NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí; toàn bộ các khoản thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, trường hợp các khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp NSNN theo quy định của pháp luật; các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính 7 quyền địa phương; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.”. Trong các khoản thu NSNN thì các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí chiếm phần lớn tỷ trọng. - “Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách Nhà nước nhằm thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ. Nội dung chi ngân sách rất đa dạng, điều này xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước trong việc phát triển kinh tế - xã hội. Nó bao gồm các khoản chi cho phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh, bảo đảm các hoạt động của bộ máy nhà nước, chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.” (Dương Đăng Chinh, Phạm Văn Khoan, 2009). Chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn, bao trùm nhiều lĩnh vực, địa phương, các cơ quan hành chính và các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước. Chi NSNN được thực hiện cho những nội dung, nhiệm vụ cụ thể vì thế nó không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của Nhà nước. “Phân loại thu, chi NSNN là sự sắp xếp các số liệu thu, chi NSNN theo các tiêu thức nhất định nhằm làm cho các số liệu phù hợp và hỗ trợ quá trình tổng hợp, trình bày, giải thích, phân tích và ra quyết định của nhà quản lý” (Dương Đăng Chinh, Phạm Văn Khoan, 2009). Có thể phân loại chi NSNN theo các tiêu thức sau: + Phân loại theo tổ chức hành chính: Các khoản chi NSNN được phân loại theo các bộ, cục sở hoặc cơ quan, đơn vị thụ hưởng kinh phí NSNN theo cấp kiểm soát trung ương, quận, huyện, xã. + Phân loại theo tính chất pháp lý: chi NSNN bao gồm các khoản chi theo luật định, các khoản chi đã được điều chỉnh, các khoản chi đã được cam kết. + Ngoài ra, còn phân loại chi NSNN theo ngành kinh tế quốc dân, theo đơn vị dự toán các cấp ... Trong kiểm soát NSNN hiện nay, người ta chủ yếu phân loại các khoản chi NSNN theo nội dung kinh tế chủ yếu là: Chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. - Chi thường xuyên là nhóm chi NSNN đặc biệt quan trọng, là các khoản chi gắn với việc thực hiện nhiệm vụ thường xuyên của NSNN về kiểm soát kinh tế, xã 8 hội, an ninh, quốc phòng. Đại bộ phận các khoản chi thường xuyên mang tính chất tiêu dùng xã hội. “Chi thường xuyên là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh” (Luật Ngân sách Nhà nước, 2015). - “Chi đầu tư phát triển là những khoản chi có thời hạn tác động dài thường trên một năm, hình thành nên những tài sản vật chất có khả năng tạo được nguồn thu, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của đất nước. Các khoản chi đầu tư phát triển bao gồm: Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi mua hàng hóa, vật tư dự trữ của Nhà nước; đầu tư hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp Nhà nước; góp vốn cổ phần liên doanh vào các DN cần thiết phải có sự tham gia của Nhà nước; chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án của Nhà nước.” (Dương Đăng Chinh, Phạm Văn Khoan, 2009). Chi đầu tư phát triển là khoản chi lớn của NSNN nhưng không có tính ổn định, chi đầu tư phát triển là yêu cầu tất yếu nhằm đảm bảo cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, luận văn xin đề cập đến một trong hai nội dung chi quan trọng là chi thường xuyên NSNN. 1.1.1.2. Đặc điểm chi thường xuyên ngân sách nhà nước Chi thường xuyên NSNN có một số đặc điểm sau (Dương Đăng Chinh, Phạm Văn Khoan, 2009): Thứ nhất: Đại bộ phận các khoản chi thường xuyên mang tính ổn định khá rõ nét. Tính ổn định bắt nguồn từ tính ổn định trong từng hoạt động cụ thể mà mỗi bộ phận cụ thể thuộc guồng máy của Nhà nước phải thực hiện. Thứ hai: Đại bộ phận các khoản chi thường xuyên của NSNN có hiệu lực tác động trong ngắn hạn, có tính chất tiêu dùng xã hội do chi thường xuyên chủ yếu đáp ứng các nhu cầu chi để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về quản lý kinh tế, quản lý xã hội ngay trong năm ngân sách hiện tại. Thứ ba: Phạm vi, mức độ chi thường xuyên của NSNN gắn chặt với cơ cấu tổ 9 chức bộ máy Nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng các hàng hoá công cộng; quá trình phân phối và sử dụng vốn NSNN luôn hướng vào việc đảm bảo sự hoạt động bình thường của bộ máy Nhà nước đó. Nếu bộ máy QLNN gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì số chi thường xuyên theo nó được giảm bớt và ngược lại.” 1.1.1.3. Phân loại chi thường xuyên ngân sách nhà nước Trong công tác kiểm soát ngân sách, chi thường xuyên được phân loại theo một số tiêu thức như sau (Luật Ngân sách, 2015): “a, Theo lĩnh vực chi: + Chi cho hoạt động sự nghiệp thuộc lĩnh vực văn xã: bao gồm các khoản chi như chi cho giáo dục, chi sự nghiệp y tế, chi sự nghiệp văn hoá thể thao, thông tấn phát thanh truyền hình, ... + Chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế của Nhà nước + Chi cho các hoạt động quản lý nhà nước: Khoản chi này được thực hiện để duy trì hoạt động kiểm soát thường xuyên của bộ máy Nhà nước được thiết lập từ Trung ương đến địa phương và có ở mọi ngành kinh tế quốc dân. + Chi cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức khác được cấp kinh phí từ NSNN. + Chi cho quốc phòng – an ninh và trật tự, an toàn xã hội: Phần lớn chi NSNN cho Quốc phòng - an ninh được tính vào cơ cấu chi thường xuyên của NSNN (trừ chi đầu tư XDCB cho các công trình quốc phòng, an ninh). + Chi khác: Ngoài ra các khoản chi lớn đã được sắp xếp vào 05 lĩnh vực trên còn một số khoản chi khác cũng được xếp vào cơ cấu chi thường xuyên như: chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước, chi hỗ trợ quỹ Bảo hiểm xã hội, phần chi thường xuyên thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, ... Cách phân loại này góp phần phân tích, đánh giá tình hình sử dụng vốn NSNN phục vụ cho công tác kiểm soát của Nhà nước ở mỗi lĩnh vực như thế nào, trên cơ sở đó hoạch định hoặc hoàn thiện các chính sách, cơ chế kiểm soát chi thường xuyên. b, Theo nội dung kinh tế của các khoản chi thường xuyên: gồm 4 nhóm chi 10 + Các khoản chi cho con người thuộc khu vực hành chính – sự nghiệp: bao gồm tiền lương, phụ cấp lương, tiền công, chi học bổng, sinh hoạt phí của học sinh, sinh viên, chi đóng bảo hiểm xã hội cho người hưởng lương từ NSNN, chi tiền thưởng, phúc lợi tập thể. + Các khoản chi về nghiệp vụ chuyên môn: các khoản chi này đa dạng và phụ thuộc vào đặc thù của từng ngành được tính vào chi nghiệp vụ chuyên môn, phải là những khoản chi mà xét theo nội dung kinh tế nó phải thực sự phục vụ cho các hoạt động này ví dụ: chi văn phòng phục vụ công tác chuyên môn, chi cho nghiên cứu, hội thảo, khoa học... + Các khoản chi mua sắm, sửa chữa: phục vụ cho việc thay mới và sửa chữa các tài sản của các đơn vị hành chính - sự nghiệp được NSNN cấp kinh phí. Các khoản chi này được tính vào chi NSNN cho mua sắm sửa chữa thường xuyên và các khoản mua sắm sữa chữa lớn tài sản cố định. + Các khoản chi khác: là các khoản chi ngoài các khoản chi nêu trên chẳng hạn như chi hoàn thuế giá trị gia tăng, chi xử lý tài sản được xác lập sở hữu nhà nước và các khoản khác.” (Dương Đăng Chinh, Phạm Văn Khoan, 2009). c, Theo cấp kiểm soát ngân sách, gồm: - Chi ngân sách trung ương - Chi ngân sách địa phương gồm: + Chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh + Chi ngân sách nhà nước cấp huyện + Chi ngân sách nhà nước cấp xã Trong phạm vi giới hạn của đề tài, luận văn chỉ nghiên cứu chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh. 1.1.1.4. Chu trình quản lý chi ngân sách nhà nước Một trong những điểm khác biệt của quản lý ngân sách nhà nước so với các khu vực khác như doanh nghiệp hay hộ gia đình là quản lý theo năm ngân sách (còn gọi là năm tài chính hay tài khoá). Năm ngân sách là giai đoạn mà trong đó dự toán thu, chi ngân sách được Quốc hội quyết định có hiệu lực thi hành. Năm ngân sách ở các nước ngày nay đều có 11 thời hạn bằng một năm dương lịch, nhưng thời điểm bắt đầu và kết thúc năm ngân sách ở mỗi nước khác nhau. Chu trình ngân sách hay còn gọi là quy trình ngân sách dùng để chỉ toàn bộ hoạt động của một ngân sách kể từ khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc chuyển sang ngân sách mới. Một chu trình ngân sách gồm 3 khâu nối tiếp nhau, đó là: lập ngân sách; chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách. Chu trình ngân sách thường bắt đầu từ trước năm ngân sách và kết thúc sau năm ngân sách. Trong một năm ngân sách đồng thời diễn ra cả ba khâu của chu trình ngân sách đó là: chấp hành ngân sách của chu trình ngân sách hiện tại; quyết toán ngân sách của chu trình ngân sách trước đó và lập ngân sách cho chu trình tiếp theo. Theo Luật NSNN 2015 mối quan hệ đó được minh hoạ như sau: Sơ đồ 1.1. Chu trình ngân sách Việt Nam Nguồn: Luật ngân sách 2015 Chu trình quản lý chi NSNN gồm có 3 bước: Bước 1: Lập dự toán chi NSNN, phân bổ dự toán và thông báo dự toán chi NSNN cho các đơn vị sử dụng ngân sách Bước 2: Quá trình chấp hành ngân sách, bao gồm các công việc: Bố trí kinh phí và cấp phát, thanh toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách; thực hiện việc kiểm soát mọi khoản chi của NSNN bảo đảm phải có trong dự toán ngân sách được duyệt và phải đúng đối tượng quy định. Bước 3: Quyết toán chi ngân sách, bao gồm các công việc: Tổng hợp, phân tích và đánh giá việc sử dụng các khoản chi của ngân sách, thấy được bức tranh toàn cảnh về các hoạt động kinh tế - xã hội của nhà nước trong năm ngân sách. 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm, mục tiêu và nguyên tắc kiểm soát chi thường xuyên ngân sách qua Kho bạc Nhà nước 12 1.1.2.1. Khái niệm và đặc điểm kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước a) Khái niệm “Kiểm soát chi NSNN qua KBNN là việc KBNN thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do Nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong quá trình cấp phát, thanh toán và chi trả các khoản chi của NSNN. Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN là việc KBNN tiến hành thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên NSNN phù hợp với các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp kiểm soát tài chính trong quá trình cấp phát và thanh toán các khoản chi của NSNN, góp phần loại bỏ các khoản chi sai chế độ, định mức, đơn giá”. (Trần Vũ Hoàn, 2018). Như vậy, kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN là việc KBNN tiến hành thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên NSNN phù hợp với các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp kiểm soát tài chính từ khâu lập và phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN đến chấp hành dự toán chi thường xuyên ngân sách và quyết toán chi thường xuyên NSNN. b) Chủ thể tham gia Chủ thể tham gia vào quy trình kiểm soát chi thường xuyên NSNN gồm nhiều cơ quan cùng tham gia trong đó có hai cơ quan kiểm soát chủ yếu là Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước. Theo Thông tư số 62/2020/TT-BTC ngày 22/6/2020 của Bộ Tài chính Hướng dẫn kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN: “1. Cơ quan Tài chính: - Cơ quan tài chính cùng cấp thực hiện kiểm tra dự toán đơn vị dự toán cấp I đã giao cho các đơn vị sử dụng ngân sách. Trường hợp phát hiện việc phân bổ không đúng tổng mức và chi tiết theo từng lĩnh vực, nhiệm vụ của dự toán ngân sách đã được giao; không đúng chính sách, chế độ quy định thì yêu cầu đơn vi dự toán cấp I điều chỉnh lại chậm nhất là 10 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được báo