Tài liệu Giáo trình kế hoạch hóa phát triển pgs. ts ngô thắng lợi

TRƯ NG ð I H C KINH T QU C DÂN KHOA K HO CH VÀ PHÁT TRI N B MÔN KINH T PHÁT TRI N  Ch biên: PGS. TS Ngô Th ng L i NHÀ XU T B N ð I H C KINH T QU C DÂN Hà N i - 2009 1 Giáo trình §Þa chØ: 207 §−êng Gi¶i Phãng, H Néi §iÖn tho¹i: (04) 38 696 407 % 36 282 486 % 36 282 483 Fax: (04) 36 282 485  ! "# $% & ' In 2.000 cuèn, khæ 16 x 24cm t¹i X−ëng in NXB §¹i häc KTQD. GiÊy phÐp xuÊt b¶n sè: 1134 , 2008/CXB/01 , 227/§HKTQD. In xong v4 nép l−u chiÓu quý I/2009. 2 DANH M C CÁC CH ASEAN B KH&ðT B Lð-TBXH B NN-PTNT CNXH CNH DSHðKT ðG FDI GTSX IS I/C KH KHðT KHH KHPT KTXH LLLð NICs NXB ODA SNA SWOT TD T/G UBKHNN VðT VSX WTO XHCN X/M CÁI VI T T T Hi p h i các qu c gia ðông Nam Á B K ho ch và ð u tư B Lao ñ ng, Thương binh và xã h i B Nông nghi p và phát tri n nông thôn Ch nghĩa xã h i Công nghi p hoá Dân s ho t ñ ng kinh t ðánh giá ð u tư tr c ti p nư c ngoài Giá tr s n xu t Thay th nh p kh u Tích lu /tiêu dùng K ho ch K ho ch ñ u tư K ho ch hoá K ho ch phát tri n Kinh t - xã h i L c lư ng lao ñ ng Các nư c công nghi p m i Nhà xu t b n H tr phát tri n chính th c H th ng tài kho n qu c gia M nh - y u - cơ h i - thách th c Theo dõi Thu/chi Ngân sách U ban K ho ch Nhà nư c V n ñ u tư V n s n xu t T! ch c Thương m i th gi i Xã h i ch nghĩa Xu t/nh p 3 4 L I GI I THI U Cho ñ n nay, lý lu n và th c ti"n # nhi$u nư c trên th gi i, k c các nư c có n$n kinh t th trư%ng phát tri n, ñ$u ñã th&a nh n r'ng: N$n kinh t th trư%ng ñã không làm y u mà ngư c l i nó ñòi h(i và t o kh năng nâng cao vai trò, hi u l c qu n lý c a Nhà nư c b'ng k ho ch. T t nhiên, k ho ch # ñây không ph i là k ho ch theo phương pháp hành chính m nh l nh b'ng các ch* tiêu hi n v t mang tính ch t pháp l nh phát ra t& Trung ương, mà nó ph i là m t k ho ch theo ki u m i, k ho ch mang tính ñ nh hư ng trên t m vĩ mô. Vi t Nam v n là m t nư c có n$n kinh t k ho ch hóa (KHH) t p trung, ñang th c hi n chuy n ñ!i sang n$n kinh t th trư%ng có s ñi$u ti t c a nhà nư c và h i nh p qu c t . Phù h p v i nh+ng yêu c u c a cơ ch kinh t m i, công tác KHH cũng c n ñư c ñ!i m i phù h p nh'm b o ñ m cho k ho ch th c s là công c- t! ch c s can thi p c a nhà nư c vào n$n kinh t th trư%ng. K ho ch phát tri n kinh t - xã h i v i n i dung và b n ch t m i như v y c n ph i ñư c h th ng hoá m t cách ñ y ñ và xây d ng là m t môn h.c chính cho sinh viên ngành k ho ch và kinh t phát tri n, là m t môn h.c b! tr quan tr.ng cho sinh viên thu c các chuyên ngành kinh t khác # trong các trư%ng ñ i h.c kh i kinh t . Giáo trình K ho ch hóa phát tri n kinh t - xã h i do B môn kinh t phát tri n biên so n, xu t b n (nhà xu t b n Th ng kê) năm 2002 và tái b n năm 2006 ñã ñáp ng k p th%i nh+ng yêu c u trang b cho sinh viên nh+ng ki n th c mang tính h th ng v$ b n ch t, nguyên t/c c a k ho ch hoá trong n$n kinh t th trư%ng, các n i dung và phương pháp xây d ng h th ng k ho ch ñ nh hư ng phát tri n kinh t - xã h i. Tuy v y, th%i gian g n ñây, Chính ph Vi t nam, B K ho ch và ð u tư cùng v i các cơ quan có liên quan v i s tham gia tư v n, h tr tài chính c a nhi$u nhà tài tr , ñã ti n hành các ho t ñ ng khá thi t th c liên quan ñ n ñ!i m i công tác KHH t& trung ương ñ n ñ a phương. K t qu là, công tác KHH trong ñi$u ki n n$n kinh t th trư%ng # Vi t Nam ngày càng ñư c hoàn thi n c v$ lý lu n và th c ti"n theo th%i gian. ði$u ñó, ñ0t vi c biên so n l i giáo trình gi ng d y môn h.c là th c s c n thi t. Giáo trình K ho ch hóa phát tri n biên so n l n này ñ0t ra m-c tiêu: h th ng hóa rõ ràng và ñ y ñ hơn nh+ng khía c nh lý lu n, phương pháp lu n c a KHH trong ñi$u ki n kinh t th trư%ng có s ñi$u ti t c a nhà nư c theo ñ nh hư ng xã h i ch nghĩa # Vi t nam; c p nh t ñ y ñ , h th ng và chính xác các phương pháp cũng như nh+ng công c- s1 d-ng trong l p k ho ch phát tri n kinh t và xã h i # nư c ta; h p lý hóa hơn v$ k t c u toàn b giáo trình và t&ng v n ñ$ nghiên c u trong m i chương. Giáo trình ñ0t ra yêu c u b! sung có 5 l a ch.n k t qu c a nh+ng d án ñ!i m i v$ công tác k ho ch hi n nay ñang tri n khai # Vi t Nam, phù h p v i th ch t! ch c hi n hành v$ công tác k ho ch t& trung ương ñ n ñ a phương. Giáo trình ñư c k t c u theo ba ph n v i 15 chương: Ph n I: G2m các chương I, II, III, IV,V trình bày các v n ñ$ lý lu n và phương pháp lu n v$ k ho ch hoá phát tri n trong n$n kinh t th trư%ng # Vi t Nam. Ph n II: G2m các chương VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII,XIII trình bày n i dung và phương pháp l p các k ho ch v$ kinh t . Ph n III - G2m các chương XIV, XV, gi i thi u t!ng quan v$ k ho ch xã h i và n i dung, phương pháp l p k ho ch phát tri n m t s lĩnh v c xã h i ch y u. Giáo trình ñư c biên so n b#i các GS, Ti n s , Th c s có nhi$u kinh nghi m trong nghiên c u lý lu n, th c ti"n và gi ng d y các môn h.c có liên quan ñ n K ho ch hóa phát tri n kinh t , xã h i: PGS,TS Ngô Th/ng L i, là ch biên và tr c ti p biên so n các chương I, II, VI, VII,VIII, XIV, XV và tham gia biên so n chương III, IX; GS,TS Vũ Th Ng.c Phùng, biên so n các chương IX, XI, XII, XIII; GS, TSKH Nguy"n Quang Thái, biên so n chương III; TS Phan Th Nhi m, biên so n chương X và tham gia biên so n chương V; Th.s Bùi ð c Tuân biên so n chương V; tham gia biên so n chương III; Th.s Vũ Cương tham gia biên so n chương IV, XIII; Th.s Vũ Thành Hư#ng biên so n chương IV, tham gia biên so n chương XIII và hi u ñính các chương XII, XIV, XV; Th.s Ph m Thanh Hưng, tham gia biên so n chương VI, và hi u ñính các chương X, XI. Ph n bài t p ng d-ng do PGS.TS. Ngô Th/ng L i, Th.s Vũ Thành Hư#ng và Th.s Ph m Thanh Hưng biên so n. M0c dù ñã có nhi$u c g/ng, nhưng công tác KHH # Vi t Nam hi n nay ñang trong quá trình ñ!i m i và hoàn thi n thư%ng xuyên, các v n ñ$ ñ0t ra khá ph c t p và có liên quan nhi$u ñ n ñ!i m i th ch chính sách qu n lý kinh t trong quá trình th c hi n n$n kinh t th trư%ng h i nh p qu c t , nên ch/c ch/n không tránh kh(i nh+ng sai sót. T p th tác gi và B môn Kinh t phát tri n mong mu n nh n ñư c nh+ng ý ki n ñóp góp quý báu c a các ñ2ng nghi p, sinh viên và t t c b n ñ.c. Hà N i, ngày 5 tháng 01 năm 2009 B môn Kinh t phát tri n 6 Ph n 1: Lý lu n và phương pháp lu n v k ho ch hoá phát tri n trong n n kinh t th trư ng Vi t Nam 7 8 CHƯƠNG I NH"P MÔN K HO CH HOÁ PHÁT TRI N "C n có k ho ch th t t#t ñ phát tri n kinh t và văn hoá, nh&m không ng'ng nâng cao ñ i s#ng c a nhân dân" (H( Chí Minh) I. NH NG KHÁI NI M CƠ B N 1. Qu)n lý và các ch*c năng qu)n lý T t c các ho t ñ ng có ý th c c a cá nhân hay t p th (v i các quy mô khác nhau) ñ$u c n có ho t ñ ng mang tính ch t ñi$u khi n. N u là các ho t ñ ng mang quy mô t p th , chúng ta thư%ng g.i ñó là các ho t ñ ng qu n lý. Các môn h.c v$ khoa h.c qu n lý ñã ñ nh nghĩa (ñ ng trên góc ñ b n ch t): Qu n lý là s tác ñ ng c a ch th qu n lý ñ n ñ i tư ng qu n lý nh'm hư ng ñ i tư ng qu n lý ñi theo m t m-c tiêu ñ nh s3n. Theo khái ni m trên, n u mô t theo quy trình, có th hình dung các ch c năng ch y u c a qu n lý bao g2m: Xác ñ nh m+c tiêu T, ch*c th-c hi n Ki m tra ði u ch.nh H ch toán Trong sơ ñ2 trên, xác ñ nh m-c tiêu (1) là khâu ñ u tiên trong quy trình qu n lý, nó ch* ra hư ng ñích c n ñ t t i, các m-c tiêu c- th và nh+ng nhi m v- ph i th c hi n trong kho ng th%i gian nh t ñ nh. T! ch c(2) là quá trình th c hi n s ph i h p ho t ñ ng các b ph n, k c qu n lý và b qu n lý trong quá trình tri n khai th c hi n m-c tiêu, nó có ý nghĩa quy t ñ nh ñ n vi c th c hi n m-c tiêu ñ0t ra # bư c (1). Ki m tra (3) là quá trình theo dõi vi c th c hi n các ho t ñ ng c a h th ng qu n lý v i hai nhi m v-: m t là, thúc ñ y ti n ñ th c hi n m-c tiêu; hai là, phát hi n nh+ng v n ñ$ có 9 liên quan ñ n kh năng th c hi n m-c tiêu ñ0t ra. ði$u ch*nh (4) có nhi m v- x1 lý nh+ng phát sinh do bư c 3 phát hi n ñư c. ð th c hi n ñư c m-c tiêu, chúng ta c n ph i th c hi n s ñi$u ch*nh n i dung xác ñ nh # bư c hai, t c là thay ñ!i t! ch c. Tuy v y trong trư%ng h p c n thi t, cũng có th hư ng t i s ñi$u ch*nh m-c tiêu. Bư c cu i cùng c a quy trình qu n lý là ñánh giá (5). Có hai n i dung liên quan ñ n ñánh giá, ñó là: ñánh giá k t qu và hi u qu kinh t c a m t quá trình ho t ñ ng qu n lý (g.i là h ch toán), bao g2m có vi c xác ñ nh xem, m-c tiêu ñ0t ra có ñ c tri n khai th c hi n không? K t qu th c hi n như th nào? Chi phí cho vi c th c hi n? Hi u qu kinh t tài chính; n i dung ñánh giá th hai là ñánh giá tác ñ ng, t c là xem xét vi c th c hi n m-c tiêu ñ0t ra có nh hư#ng như th nào ñ n s phát tri n c a t! ch c. 2. K ho ch Hi u theo cách chung nh t, k ho ch là s th hi n m c ñích, k t qu cũng như cách th c, gi i pháp th c hi n cho m t ho t ñ ng tương lai. Cách hi u t!ng quát này ñúng cho các lo i k ho ch, có th là k ho ch cho m t ho t ñ ng, m t công vi c, m t d án c- th s/p s1a làm, g.i là k ho ch ho t ñ ng (ví d- như: k ho ch cho bu!i khai gi ng năm h.c, k ho ch cho bu!i ñi th c t # công ty, k ho ch xây d ng m t con ñư%ng v.v...); có th là k ho ch cho s phát tri n tương lai c a m t cá nhân, gia ñình; hay c a m t t ch c kinh t , xã h i (g i là k ho ch phát tri n m t ñơn v , m t ñ a phương hay c qu c gia). Các k ho ch phát tri n v i các m c ñ quy mô khác nhau ñ$u mang tính ch t và n i dung ñ y ñ hơn so v i k ho ch ho t ñ ng. Theo khía c nh k ho ch phát tri n, g/n v i n i dung c a quy trình qu n lý, thì k ho ch thu c ch c năng ñ u tiên và quan tr ng nh t c a quy trình qu n lý, ñó là s th hi n ý ñ c a ch th v s phát tri n trong tương lai c a ñ i tư ng qu n lý và các gi i pháp ñ th c thi. Dù k ho ch ho t ñ ng, m t công vi c c- th hay k ho ch phát tri n thì b n ch t c a công tác này chính là s hư ng t i tương lai, ñư c xem như là nh p c u n i t& hi n t i ñ n ch mà chúng ta mu n ñ n trong tương lai. Tính ch t hư ng t i tương lai trong KH th hi n # hai n i dung: m t là, k ho ch d ñoán nh+ng gì s4 x y ra, ñ0t ra k t qu ñ t ñư c trong tương lai; hai là, k ho ch th c hi n vi c s/p ñ0t các ho t ñ ng c a tương lai, các công vi c c n làm và th t th c hi n các công vi c ñ ñ t ñư c k t qu ñã ñ nh. K ho ch xác ñ nh xem m t quá trình ph i làm gì? làm th nào ? khi nào làm? ai s4 làm ? và sâu hơn n+a là làm như th ñ làm gì. Ví d- như, m t nhóm sinh viên có ý ñ nh ñi dã ngo i t& trư%ng ñ n m t ñ a ñi m cách 10 xã trư%ng 50 km nhân d p ngh* l" qu c khánh 2/9, ñi$u ñó chính là h. ñang làm k ho ch (n i dung th nh t c a k ho ch); H. ph i l a ch.n gi+a các ñư%ng ñi và phương ti n giao thông, th%i gian ñi, ñ a ñi m xu t phát, s/p x p m t lo t các v n ñ$ cho chuy n ñi phù h p v i ngu2n l c hi n có c a c nhóm (n i dung th hai c a KH). Ngư%i nông dân quy t ñ nh chuy n ñ!i gi ng cây tr2ng ñ tăng thu nh p c a gia ñình, anh ta s4 ph i nghĩ t i vi c tr2ng cây gì hàng năm, gieo tr2ng bao nhi$u m i v-, khi nào thì gieo tr2ng, khi ñưa ra các quy t ñ nh này anh nông dân cũng ph i d a trên s s3n có c a các ngu2n l c như ñ t ñai, gi ng, lao ñ ng, tài chính, công c- k thu t, k c th%i ti t, khí h u ñi$u ñó có nghĩa là ngư%i nông dân này ñang làm k ho ch. B tài chính là nh+ng ngư%i ch u trách nhi m tư v n cho chính ph hàng năm v$ cân ñ i thu chi ngân sách, cũng ph i có k ho ch. V i m-c tiêu tăng thu và gi m chi tiêu ch5ng h n, h. ph i ñưa ra các d ki n v$ các lo i thu c n thu, các kho n chi tiêu nào c n c/t gi m, làm th nào ñ m# r ng s n xu t cho xu t kh u, gi m nh p kh u m0t hàng gì. ð ñưa ra các l a ch.n ñó h. ph i xem xét ñ n không ch* vài lo i ngu2n l c có th nh n bi t d" dàng mà toàn b s ph c t p c a n$n kinh t . ð có k ho ch, c n ph i ti n hành quá trình so n l p. Tùy theo quy mô, m c ñ và tính ch t c a ho t ñ ng ñ t! ch c quá trình so n l p v i các m c ñ khác nhau. Nhi$u khi quá trình so n l p k ho ch ch* ñư c hình thành trong ñ u óc, suy nghĩ c a ch th (ñó là các k ho ch ho t ñ ng c a cá nhân), cũng có th là m t cu c trao ñ!i t p th nhanh g.n và ngư%i ñ ng ñ u quy t ñ nh xem như là s th(a thu n b'ng mi ng ho0c văn b n (m t ho t ñ ng t p th nh( duy trì trong m t th%i gian ng/n, như là k ho ch cho m t cu c ñi chơi dã ngo i, m t bu!i liên hoan, m t bu!i th o lu n v.v...), các k ho ch kinh t , xã h i có liên quan ñ n c ng ñ2ng, k ho ch c a m t doanh nghi p, m t ñ a phương, m t ngành hay r ng hơn là t m qu c gia thì thông thư%ng quá trình so n l p ph i ñư c th ch hóa bao g2m các bư c khác nhau v i ti n ñ th%i gian quy ñ nh khá chính xác. K t qu c a quá trình so n l p k ho ch là m t “k ho ch” ñư c hình thành. M i “k ho ch” # b t kỳ quy mô hay hình th c nào thì nó cũng ph i hàm ch a hai n i dung cơ b n là m-c tiêu và cách th c, gi i pháp th c hi n. Tuy v y, s n ph m c a công tác l p KH cũng khá phong phú, rõ ràng nh t nó th hi n # m t văn b n c- th cung c p k ho ch chi ti t cho ho t ñ ng trong tương lai, nhưng có th nó th hi n dư i d ng m t sơ ñ2 t! ch c, ngân sách hàng năm, ho0c m t b n ghi nh hư ng d7n m.i ngư%i ñ m nh n nh+ng nhi m v- c- th . ð cho k ho ch th c s tr# thành công c- ñi$u hành ho t ñ ng thì, t t nh t nó ph i ñư c th c hi n theo cơ ch 11 nhi$u bên tham gia (k c k ho ch hành ñ ng cá nhân) và ñư c quy t ñ nh trên cơ s# l a ch.n t& nhi$u phương án, quá trình so n l p KH ñư c xem như là công ngh c a s l a ch.n t i ưu. Như v y, ñ i tư ng l p KH có th là ho t ñ ng c a m t cá nhân, m t gia ñình, m t t p th , hay ho t ñ ng kinh t , xã h i v i các m c ñ quy mô khác nhau như m t m t doanh nghi p, ngành kinh t - k thu t, ñ a phương, vùng và ph m vi l n nh t là toàn b n$n kinh t qu c dân. T t c các ho t ñ ng trên, mu n th c hi n m t cách t t ñ8p ñ$u c n ph i có k ho ch. Trong khung kh! giáo trình này, chúng ta ch* ñ$ c p ñ n k ho ch # t m vĩ mô, t c là k ho ch trên ph m vi n$n kinh t qu c dân, có th v n d-ng # ph m vi m t ñ a phương (g.i là k ho ch phát tri n). K ho ch phát tri n th hi n các m-c tiêu t!ng th v$ phát tri n kinh t , xã h i c a m t qu c gia (hay m t ñ a phương) c n ñ t t i trong m t th%i kỳ k ho ch nh t ñ nh và các gi i pháp, chính sách, cách ñi phù h p nh'm th c hi n m-c tiêu ñ0t ra m t cách linh ho t và hi u qu cao nh t 3. K ho ch hóa vĩ mô n n kinh t qu#c dân Trên th c t thư%ng hay có s nh m l7n gi+a KH và KHH, th m chí có ngư%i còn ñ2ng nh t hai khái ni m này và cho r'ng KHH là quá trình so n l p k ho ch, k t qu c a quá trình KHH là t o ra các văn b n d th o v$ nh+ng d ñ nh và gi i pháp th c hi n trong tương lai. Chính vì s nh m l7n y mà công tác KH thư%ng ñư c k t thúc b'ng s ra ñ%i c a b n KH. K t qu là m t ho t ñ ng m0c dù có KH nhưng l i không ñư c tri n khai th c hi n theo KH và rút cu c là KH v7n ch* là trên gi y, còn các m-c tiêu c a KH thì không th c hi n ñư c. Th c ch t, KH và KHH là hai khái ni m khác nhau. KH hàm ch a nh+ng d ñ nh v$ k t qu và gi i pháp th c hi n trong tương lai, nhưng vi c xây d ng KH không th ñư c coi là m-c ñích c a KHH, nó ch* là bư c ñ u tiên c a quy trình KHH. M-c ñích c a KHH ph i là làm th nào ñ th c hi n ñư c các m-c tiêu ñ0t ra trong k ho ch, bi n nh+ng gi i pháp, chương trình hành ñ ng ñ0t ra trong KH thành th c t . ði$u ñó có nghĩa là, KHH còn nh n m nh ñ n các quá trình khác n+a, ñó là quá trình t! ch c, tri n khai các ho t ñ ng trên th c t theo KH. V i ý nghĩa t!ng quát nh t và cho m.i ho t ñ ng, Diana Conyers (ð i h.c Nottingham) và Peter Hills (ð i h.c H2ng Kông) trong cu n “Gi i thi u v$ k ho ch phát tri n trong th gi i th ba” cho r'ng: K ho ch hóa là m t quá trình liên t-c bao g2m vi c ñưa ra các m-c tiêu c n ñ t t i trong tương lai; l a ch.n và quy t ñ nh các phương pháp khác nhau trong t! ch c, 12 s1 d-ng hi u qu ngu2n l c s3n có nh'm hư ng t i vi c th c hi n m-c tiêu ñ0t ra cho tương lai. Hay theo quan ñi m c a OECD thì: “KHH ñư c hi u là các ho t ñ ng nh'm t o ra và th c thi k ho ch, bao g2m thi t k ra, v ch ra t& trư c m t k ho ch ñ xây d ng và th c thi” (OECD, 1971). PGS,TS Ngô Doãn V nh, vi n trư#ng Vi n Chi n lư c phát tri n (B KH&ðT) cho r'ng: “nói m t cách ñơn gi n, KHH chính là làm cho công vi c di"n ra m t cách có KH. C- th hơn, nói KHH t c là nói ñ n l p KH và bi n KH thành th c t cu c s ng ñ i v i m t công vi c c- th hay ñ i v i m t h th ng nh t ñ nh T t c các quan ñi m nói trên ñ$u ñã nh n m nh ñ n KHH là m t phương th c qu n lý d a trên m-c tiêu, ñó là quá trình th c hi n s can thi p có ý th c, có ch ñ nh c a ch th vào ñ i tư ng qu n lý d a trên cơ s# k ho ch (m-c tiêu) ñư c xác ñ nh trư c. Trên ph m vi n$n kinh t qu c dân, trong cơ ch k ho ch hóa t p trung, khái ni m v$ k ho ch hóa kinh t qu c dân ñư c nêu ra trong T& ñi n bách khoa toàn thư c a Liên Xô như sau: K ho ch hóa n$n kinh t qu c dân là m t ho t ñ ng t giác c a Nhà nư c chuyên chính vô s n ñ qu n lý n$n kinh t xã h i ch nghĩa theo m-c tiêu kinh t , xã h i th ng nh t xác ñ nh trư c, nh'm xác ñ nh quy mô, cơ c u và các quan h cân ñ i h p lý, t o ra bư c ñi và cơ c u có l i nh t v i hi u qu kinh t cao b'ng cách khai thác m.i ti$m năng ñ không ng&ng m# r ng s n xu t và nâng cao ñ%i s ng nhân dân. Giáo trình K ho ch hóa kinh t qu c dân c a khoa K ho ch kinh t qu c dân, xu t b n năm 1972 ñã ñưa ra ñ nh nghĩa: “ KHH kinh t qu c dân v$ b n ch t là m t phương pháp qu n lý kinh t qu c dân c a nhà nư c chuyên chính vô s n, theo phương th c kinh doanh xã h i ch nghĩa, nh'm xác ñ nh nh+ng t c ñ và quan h cân ñ i h p lý nh t, t o ra nh+ng bư c ñi và cơ c u có l i nh t, d ki n t& trư c v i hi u qu kinh t cao nh t trong th%i kỳ k ho ch”. Các khái ni m này ph n ánh: (1) KHH chính là m t phương th c qu n lý n$n kinh t qu c dân b'ng m-c tiêu; (2) KHH kinh t qu c dân bao g2m bao g2m ba m0t công tác: công tác xây d ng k ho ch; công tác lãnh ñ o và t! ch c th c hi n k ho ch và công tác theo dõi ki m tra, ñánh giá th c hi n k ho ch. Th c t hi n nay cho th y, s1 d-ng k ho ch v i tư cách là công c- ñ ñi$u ti t ho t ñ ng kinh t vĩ mô không ch* t2n t i duy nh t # trong n$n kinh t xã h i ch nghĩa; hơn n+a, k ho ch cũng không ph i là m t công c- duy nh t qu n lý n$n kinh t qu c dân. Tuy v y, khái ni m k ho ch hóa như trên cũng v7n gi+ ñư c cái c t lõi chính. Theo TS Lê ðăng Doanh “K ho ch hóa ñư c hi u theo nghĩa r ng bao g2m toàn b hành vi can thi p m t 13 cách có ch ñ nh c a nhà nư c vào n$n kinh t vĩ mô ñ ñ t ñư c nh+ng m-c tiêu ñã ñư c ñ$ ra”; theo quan ñi m c a Th trư%ng B KH&ðT Vi t Nam- TS Cao Vi t Sinh thì “K ho ch hóa là s thi t l p m i quan h gi+a kh năng và m-c ñích nh'm ñ t ñư c m-c tiêu s1 d-ng có hi u qu nh t ti$m năng hi n có”. TS ð0ng ð c ð m cho r'ng “ K ho ch hóa vĩ mô là ho t ñ ng c a Chính ph nh'm l a ch.n phương án s1 d-ng h p lý các ngu2n l c và quy t ñ nh các gi i pháp tác ñ ng ñ n bi n s kinh t vĩ mô ch y u theo hư ng các m-c tiêu ñã xác ñ nh trư c.”v.v... T t c nh+ng quan ni m v$ KHH nói trên, cơ b n v7n th ng nh t v i b n ch t c a công tác này ñư c xác ñ nh trong cơ ch trư c, s khác bi t ch* là nh n m nh tính “m$m”, tính “linh ho t” hơn c a vi c s1 d-ng công c- k ho ch v i tư cách là m t trong nh+ng công c- khác nhau ñư c Chính ph s1 d-ng ñi$u ti t n$n kinh t th trư%ng. Chúng ta th ng nh t s1 d-ng khái ni m v$ k ho ch hóa ñư c xác ñ nh trong T& ñi n bách khoa Vi t Nam như sau: “K ho ch hóa là phương th c qu n lý vĩ mô n n kinh t qu c dân c a nhà nư c theo m c tiêu, là ho t ñ ng c a con ngư i trên cơ s nh n th c và v n d ng các quy lu t xã h i và t nhiên, ñ c bi t là quy lu t kinh t ñ t ch c qu n lý các ñơn v kinh t , các ngành, các lĩnh v c và toàn b n n kinh t Qu c dân theo nh ng m c tiêu th ng nh t; d ki n trư c phương hư ng, cơ c u, t c ñ phát tri n và có nh ng bi n pháp tương ng bào ñ m th c hi n, nh m ñ t hi u qu kinh t - xã h i cao” (tr.469, T& ñi m Bách khoa vi t Nam 2 – NXB T& ñi n Bách khoa, Hà N i 2002) V i khái ni m mang tính b n ch t trên, KHH n$n kinh t qu c dân n u hi u theo góc ñ quy trình th c hi n, bao g2m các ho t ñ ng: (1) so n l p k ho ch (m# r ng hơn là so n l p các văn b n mang tính k ho ch), nhi m v- chính c a bư c này là so n l p k ho ch, trong ñó n i dung chính là xác ñ nh m-c tiêu, ch* tiêu phát tri n và h th ng gi i pháp chính sách áp d-ng trong th%i kỳ k ho ch; (2) T! ch c th c hi n k ho ch, bao g2m quá trình t! ch c ph i h p ha.t ñ ng c a các bên, s d-ng các chính sách, gi i pháp nh'm khai thác, huy ñ ng và s1 d-ng ngu2n l c trong quá trình th c hi n m-c tiêu k ho ch; (3) Theo dõi, ki m tra, ñánh giá và ñi$u ch*nh k ho ch v i nh+ng y u t m i phát sinh trong môi trư%ng kinh t , bao g2m quá trình theo dõi thư%ng xuyên ho t ñ ng c a h th ng kinh t qu c dân; ñánh giá tình hình th c hi n m-c tiêu k ho ch và tác ñ ng c a KH ñ n phát tri n kinh t , xã h i; b! sung và ñi$u ch*nh KH trong kỳ ho0c kỳ KH sau. KHH n$n kinh t qu c dân, n u hi u theo n i dung, bao g2m m t h 14 th ng ñ y ñ các văn b n ho ch ñ nh c a Chính ph . Tùy theo t&ng nư c, h th ng các văn b n ho ch ñ nh có th khác nhau. 9 Vi t Nam, h th ng này bao g2m: Chi n lư c phát tri n kinh t - xã h i, quy ho ch phát tri n, k ho ch phát tri n và các chương trình d án phát tri n kinh t - xã h i. T t c các văn b n trên có m i quan h v i nhau, nh'm hư ng và t! ch c ho t ñ ng c a n$n kinh t theo m-c tiêu t!ng th , dài h n c a ñ t nư c (ñ a phương, ngành). Như v y, quy trình k ho ch hóa phát tri n kinh t - xã h i, n u hi u theo n i dung bao g2m: (1) xây d ng chi n lư c phát tri n kinh t xã h i; (2) Xây d ng quy ho ch phát tri n kinh t - xã h i, nh'm c- th hóa quan ñi m và n i dung chi n lư c; (3) Xây d ng k ho ch trung h n, các chương trình d án và k ho ch ng/n h n nh'm ñưa chi n lư c và quy ho ch vào th c hi n t&ng bư c. II. L0CH S1 K HO CH HOÁ 2 CÁC NƯ C TRÊN TH GI I. 1. Các nư3c áp d+ng cơ ch k ho ch hoá t p trung 1.2 K ho ch hoá Liên Xô cũ. Cu c cách m ng c a nh+ng ngư%i c ng s n năm 1917 # nư c Nga ñã ñưa ra m t con ñư%ng l a ch.n cho s phát tri n kinh t . Sau khi th c hi n m t s chính sách như: chính sách c ng s n th%i chi n, chính sách kinh t m i, t& năm 1928, Liên xô b/t ñ u áp d-ng hình th c k ho ch t p trung n$n kinh t qu c dân b'ng k ho ch 5 năm ñ u tiên 1928 - 1932. ð0c trưng cơ b n c a cơ ch này là s th ng tr c a ho t ñ ng k ho ch trong các lĩnh v c kinh t - xã h i c a ñ t nư c. K ho ch hoá t p trung # ñây th hi n ñó là s áp ñ0t tr c ti p c a chính ph ñ i v i các ngành, các ñ a phương, các ñơn v kinh t thông qua các quy t ñ nh phát ra t& trung ương. Nhà nư c tr c ti p ki m soát v$ v n, ñ t ñai, s h p tác hoá nông nghi p, s lo i b( th c s thương m i tư nhân, s ñ c quy$n ho t ñ ng c a h th ng ngân hàng thương m i nhà nư c. Các ch* tiêu k ho ch ñư c xây d ng và qu n lý m t cách chi ti t, c- th , toàn di n. V i h th ng k ho ch hoá như v y trong vài th p k , Liên Xô ñã nhanh chóng tr# thành m t cư%ng qu c công nghi p. T& năm 1928 ñ n 1940, cơ c u kinh t có s chuy n d ch khá nhanh:t l nông nghi p ñã gi m t& 49% xu ng còn 29% GDP và t& 71% xu ng còn 51% v$ lao ñ ng. Cơ c u xã h i có s thay ñ!i nhanh chóng: t& ch t l mù ch+ chi m 60% và tu!i th. trung bình là 40 năm ñã như%ng ch cho s bi t ch+ ph! c p, tu!i th. trung bình 70 năm và b o ñ m s an toàn v$ kinh t . B'ng k ho ch hoá t p trung, ngư%i Xô Vi t ñã t o ra nh+ng thay ñ!i kỳ di u mà phương Tây 15 hay Nh t B n c n ñ n 50 - 70 năm. Tuy v y, s kỳ di u c a 50 năm ñ u tiên c a CNXH Xô Vi t ñã b/t ñ u có nh+ng d u hi u hoài nghi v$ s kh ng ho ng. Mô hình k ho ch hoá t p trung # Liên Xô ñã b/t ñ u ñưa ñ n nh+ng bi u hi n kém hi u qu v$ kinh t v i m c tiêu dùng và năng su t lao ñ ng ngày càng th p so v i các nư c phương Tây và Nh t B n. Cơ ch này ñã hu di t d n các ñ ng l c c nh tranh, ñ ng l c phát tri n t giác và ñ c l p. 70 năm ch nghĩa xã h i v i cơ ch k ho ch hoá t p trung ñã t o ra cho n$n kinh t 1 chi c kim t tháp kh!ng l2 b sơ c ng l i b#i t n n quan liêu và s c ỳ ñáng s c a cơ ch . 1.3 K ho ch hoá Trung Qu c Trung Qu c là m t nư c có ñư%ng l i phát tri n kinh t - xã h i theo mô hình ch nghĩa xã h i mang m u s/c Trung Qu c. T& ngày thành l p nư c c ng hào nhân dân Trung Hoa, k c trong th%i kỳ c i cách kinh t t& 1980 ñ n nay, Trung Qu c luôn luôn ñ$ cao vai trò c u công tác k ho ch hoá. U ban K ho ch nhà nư c Trung Qu c thành l p năm 1950 và t& năm 1953 - 1980, Trung Qu c áp d-ng cơ ch k ho ch hoá tr c ti p, bao trùm m.i lĩnh v c c a n$n kinh t qu c dân theo mô hình c a Liên Xô. Cơ ch k ho ch hoá t p trung # Trung Qu c kéo dài t i 9 k ho ch 5 năm. K ho ch 5 năm 1976 - 1980 v i n i dung bao trùm "k ho ch b n hi n ñ i hoá" ñã k t thúc giai ño n k ho ch hoá t p trung. T& năm 1980 ñ n nay, Trung Qu c ti n hành c i cách kinh t theo hư ng m# r ng nhân t th trư%ng, Khi các thành ph n kinh t phát tri n, cơ c u ho t ñ ng kinh t thay ñ!i. Nh+ng thay ñ!i trong n$n kinh t g2m: • Th nh t, ñã xu t hi n ngày càng nhi$u các hình th c s# h+u khác ngoài nhà nư c. • Th hai, các nhà qu n lý doanh nghi p nhà nư c ñư c trao nhi$u quy$n t ch hơn, • Th ba, cơ ch th trư%ng có tác ñ ng r t m nh m4 ñ n các ho t ñ ng kinh t . Cùng v i qúa trình chuy n ñ!i kinh t , công tác k ho ch hoá c a Trung Qu c có nh+ng hoàn thi n ñáng k . Nó ñư c chuy n t& cơ ch k ho ch hoá t p trung sang cơ ch k ho ch hóa phát tri n, k ho ch hoá gián ti p v i nh+ng ñ!i m i cơ b n: 16 • Th nh t, ph m vi c a k ho ch pháp l nh ñư c thu h8p, k ho ch hoá mang tính ñ nh hư ng và hư ng d7n nhi$u hơn. • Th hai, trong công tác k ho ch, các ch* tiêu giá tr ngày càng ñư c s1 d-ng r ng rãi thay th cho các ch* tiêu hi n v t trư c ñây. • Th ba, phương pháp xây d ng k ho ch thay ñ!i: vi c giao ch* tiêu cho các ñơn v gi m d n, các cơ s# s n xu t kinh doanh c a nhà nư c và tư nhân ñư c t ch hơn trong s n xu t kinh doanh, công tác k ho ch hoá chuy n d n sang cân ñ i các ch* tiêu kinh t vĩ mô b'ng vi c áp d-ng ngày càng ph! bi n các mô hình kinh t ñ d báo và ho ch ñ nh chính sách. 1.4 Các nư c có n n kinh t th trư ng phát tri n a. K ho ch hoá Pháp C ng hoà Pháp là m t nư c có n$n kinh t th trư%ng phát tri n, ñ2ng th%i nư c Pháp t& lâu ñã có m t nhà nư c v+ng m nh gi+ vai trò quan tr.ng trong ho t ñ ng và ñ%i s ng kinh t - xã h i. T& sau ñ i chi n th gi i l n th II, chính ph Pháp ñã có k ho ch kinh t qu c dân. Cơ quan k ho ch c a Pháp ra ñ%i vào năm 1946 v i 3 ch c năng cơ b n là: D th o k ho ch, tư v n các chính sách kinh t và nghiên c u d toán dài h n. Cho ñ n nay, nư c Pháp ñã tr i qua 12 k ho ch 5 năm. Các nhà nghiên c u c a Pháp ñã chia ra 2 th%i kỳ l n c a k ho ch hoá # Pháp là: • Th%i kỳ th nh t là th%i kỳ vàng son c a k ho ch hoá Pháp, kéo dài trong 30 năm t& 1945 - 1975. • Th%i kỳ th hai th%i kỳ kh ng ho ng c a k ho ch hoá, ñ0c bi t là cu c c i cách k ho ch hoá năm 1982 và cu c ñ!i m i k ho ch hoá năm 1994. Th%i kỳ kh ng ho ng k ho ch hoá # Pháp xu t phát t& nh+ng nhân t khách quan ñó là s lan tràn và nh hư#ng c a thuy t tân t do v$ kinh t (sùng bái hoá th trư%ng), xu th h i nh p và toàn c u hoá n$n kinh t th gi i, cũng như nh+ng nhân t ch quan ñó là tính ch t ngày càng ña d ng, ph c t p trong ñ%i s ng kinh t , xã h i, khoa h.c k thu t v.v... c a ñ t nư c. Ngày nay các nhà c i cách k ho ch hoá ñã ñưa ra nh+ng v n ñ$ ñ!i m i v$ nhi m v-, n i dung, phương pháp k ho ch hoá c a Pháp v i ñi m n!i b t là: - K ho ch hoá phát tri n ngày càng m$m m i, cơ ñ ng, ngày càng m# 17 r ng ph m vi cho s v n hành c a th trư%ng. - K ho ch 5 năm (hình th c duy nh t # Pháp) gi m ph n ñ nh lư ng, tăng ph n ñ nh tính, gi m ñ n m c g n như xoá b( các tính toán và ch* tiêu hư ng d7n v$ s n lư ng, nâng ch t lư ng các tính toán và hư ng d7n vĩ mô v$ kinh t xã h i, gi m các tính toán v$ chi$u d.c theo ngành, tăng các tính toán chi$u ngang có tính liên quan và t!ng h p. - Ti p t-c m# r ng hình th c k ho ch hoá phi t p trung, m# r ng thêm quy$n cho vùng lãnh th! và cho các doanh nghi p. b. K ho ch hoá Nh t B n M0c dù Nh t B n có chính sách xây d ng m t n$n kinh t th trư%ng tư b n t& nh+ng c i cách th%i kỳ Minh Tr duy tân (năm 1868) và cho t i nay Nh t ñã có nh+ng ti n b n!i b t v$ phát tri n kinh t , nhưng ñi$u ñói không có nghĩa là chính ph Nh t B n ñã không s1 d-ng k ho ch hóa trong qu n lý phát tri n kinh t . Th c t chính ph Nh t B n ñóng vai trò quan tr.ng trong nhi$u lĩnh v c. Ho t ñ ng c a công tác k ho ch hoá # Nh t B n t& năm 1945 t i nay có th chia làm hai giai ño n: - Giai ño n k ho ch hoá kinh t th nh t là th%i kỳ !n ñ nh kinh t sau chi n tranh t& năm 1945 ñ n 1955. Trong th%i kỳ này chính ph Nh t B n ñã xây d ng U ban !n ñ nh kinh t , k ho ch hoá lúc này có tính t p trung cao ñ g n gi ng như h th ng k ho ch c a các nư c XHCN, trong ñó bao g2m c vi c tính toán các cân ñ i cung c u cho t&ng quý và giao k ho ch phân b! nguyên v t li u, hàng hoá t i t&ng khu v c. - Giai ño n th hai là t& năm 1955 ñ n nay, sau khi !n ñ nh và ph-c h2i kinh t , chính ph Nh t B n ñã bãi b( d n ki m soát tr c ti p ñ i v i kinh t và thay b'ng y u t th trư%ng. K ho ch v7n ñư c duy trì nhưng ñó là k ho ch hư ng d7n cung c p các thông tin ñ nh hư ng cho n$n kinh t . T& năm 1955 Nh t B n thành l p c-c k ho ch hoá ch u trách nhi m xây d ng và th c hi n các k ho ch dài h n. Công tác k ho ch hoá v7n luôn ñư c coi tr.ng và chính ph Nh t B n nh7n m nh t i vai trò c a k ho ch hoá trong n$n kinh t th trư%ng # các khía c nh: + Th nh t, vai trò giáo d-c, thông tin và d ñoán kinh t . D a trên ñó các công ty tư nhân có th l p k ho ch dài h n c a riêng mình. + Th hai, k ho ch hoá là tuyên b cam k t chính sách dài h n. ðó 18 là các tuyê n b v$ m-c tiêu dài h n c a chính ph và các chương trình chi tiêu do chính ph th c hi n. + Th ba, ho ch ñ nh các chính sách phát tri n, t o ra ñi$u ki n, mô trư%ng lành m nh trong s n xu t, kinh doanh và tiêu dùng hàng hóa. c. K ho ch hoá M Nh+ng năm 1930 n$n kinh t M có nh+ng d u hi u tiêu c c do h u qu c a cơ ch th trư%ng t do và tư nhân hoá: S ñ! v: c a th trư%ng ch ng khoán năm 1939, t l th t nghi p t i m c k l-c là 25%, hàng hoá và d ch v- t-t xu ng b'ng 1/2 trư c ñây. ðó là môi trư%ng kinh t , tâm lý và tinh th n thúc ñ y hình thành yêu c u ph i k ho ch hoá s phát tri n kinh t ñ t nư c. - Các cơ quan k ho ch các c p ra ñ%i vào năm 1936: M i Bang hình thành h i ñ2ng k ho ch nhà nư c Bang và toàn liên bang có h i ñ2ng k ho ch nguyên li u qu c gia (National resources planning Board) t c là cơ quan k ho ch trung ương ñ h tr ch* ñ o cơ quan k ho ch nhà nư c c p Bang. Sau này (t& năm 1943) cơ quan này ñư c gi i th . Nhưng ch c năng này v7n t2n t i và thu c qu c h i gi i quy t và quy t ñ nh dư i d ng lu t. Như v y hi n nay qu c h i M tr c ti p n/m vi c xây d ng các h ng m-c l n c a k ho ch nhà nư c. ð ng chính tr nào chi ph i Qu c h i s4 chi ph i toàn b k ho ch nhà nư c c p toàn Liên bang. 9 c p Bang, thành ph , th tr n v.v... ñ$u có b ph n k ho ch chuyên trách. - V$ n i dung: Các k ho ch ñư c xây d ng t p trung gi i quy t nh+ng m ng công vi c tr.ng ñi m c a t&ng th%i kỳ và # m i Bang khác nhau như nông nghi p, công nghi p, phát tri n ñô th , giao thông, tài chính, v.v. Hi n nay n i dung k ho ch t p trung ch y u vào các m-c tiêu xã h i như k ho ch ch ng ô nhi"m môi trư%ng, k ho ch nhà # và công trình công c ng, k ho ch phát tri n c ng ñ2ng, k ho ch dân s , giáo d-c, v.v... - Cơ ch th c hi n k ho ch # M ñư c áp d-ng theo phương th c "dùng c cà r t nhi$u hơn cái g y". C cà r t là qu c a Liên bang, ngu2n ñ t c a Liên bang. Trung ương nêu ñư%ng l i chung b'ng các chính sách và h th ng ñòn b y còn k ho ch chi ti t thì do c p Bang ho0c dư i Bang ñ m nh n. - T! ch c công tác l p k ho ch: # M , thư%ng phát tri n nhi$u hình th c các công ty tư nhân làm ch c năng tư v n xây d ng k ho ch. Các công ty tư v n k ho ch th c hi n vi c xây d ng k ho ch cho các ñơn v 19 kinh t cũng như các t! ch c kinh t .V i tư cách là m t “chuyên nghi p”, yêu c u nhà k ho ch ñ0t ra r t cao # M . Theo h., nhà k ho ch ph i h i tñư c tư ch t c a các “nhà”: chính tr , kinh t , kinh doanh, và ph i là nh+ng ngư%i ñi ñ u trong ñ!i m i. d. K ho ch hoá NICS và ASEAN) các nư c ñang phát tri n (trư ng h p các nư c Sau ñ i chi n th gi i l n th II, h th ng các nư c th gi i th ba (nay g.i là các nư c ñang phát tri n) ra ñ%i. Trong nh+ng th p niên ñ u tiên c a quá trình phát tri n, h u h t các nư c này ñã coi k ho ch hoá qu c gia tr c ti p là cơ ch t! ch c duy nh t giúp h. vư t qua nh+ng tr# ng i to l n ñ i v i s phát tri n và duy trì tăng trư#ng kinh t cao. S th&a nh n này d a trên nhi$u l p lu n cơ b n v$ kinh t và th ch , ñ0c bi t là v$ s th t b i c a th trư%ng, v n ñ$ huy ñ ng và phân b! ngu2n l c khan hi m, phân ph i thu nh p và ñi$u ch*nh cơ c u. M0t khác s thành công c a mô hình k ho ch hoá t p trung c a Liên Xô ñã hư ng và c ng c s l a ch.n c a t t c các nư c này. K ho ch hoá # ñây ñư c xây d ng m t cách khá chi ti t, v i s ñóng góp tích c c c a khu v c nhà nư c. Các cơ quan l p k ho ch # các nư c này ñ$u ñóng v trí r t quan tr.ng trong b máy chính ph . Ví d- như # Hàn Qu c, U ban k ho ch kinh t (EPB) thu c chính ph và ngư%i ñ ng ñ u có v trí cao hơn các b trư#ng khác và ñ2ng th%i là Phó th tư ng. 9 Malaysia, H i ñ2ng k ho ch qu c gia (NPC) là cơ quan thu c chính ph mà Ch t ch là Th tư ng, ñây là cơ quan c p cao nh t quy t ñ nh các v n ñ$ kinh t - xã h i c a ñ t nư c. Còn # Thái Lan, cơ quan k ho ch có tên g.i là U ban phát tri n kinh t xã h i qu c gia (NESDB) thu c văn phòng Th tư ng,... Vào nh+ng năm 1960, b/t ñ u là th%i kỳ kh ng ho ng c a k ho ch hoá các nư c NICs và ASEAN, ph n l n các k ho ch trên th c t là không th c hi n ñư c. Nguyên nhân ch y u d7n ñ n s th t b i c a k ho ch chính là # b n thân quy trình l p k ho ch, c- th là s y u kém c u k ho ch và th c hi n k ho ch, s li u không ñ y ñ và không chính xác, s y u kém v$ t! ch c l p k ho ch, tác ñ ng c a các nhân t b t thư%ng trong và ngoài nư c. S kh ng ho ng c a k ho ch ñã d7n ñ n nh+ng thay ñ!i l n, căn b n trong công tác này k t& th p niên 70. C- th nh+ng c i ti n ñó t p trung vào: - N i dung c a k ho ch ngày càng ñ y ñ hơn: nó bao hàm không ch* 20