Tài liệu Giáo trình đánh giá tác động môi trường

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM PGS.TS. ĐẶNG VĂN MINH (chủ biên) PGS.TS. ĐỖ THỊ LAN, TS. NGUYỄN CHÍ HIỂU, ThS. DƯƠNG THỊ MINH HÒA ISBN 978-604-60-1099-9 GIÁO TRÌNH ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG (Dùng cho đào tạo bậc đại học) NHÀ XUẤT BẢN NÔNG NGHIỆP Hà Nội - 2013 1 2 MỤC LỤC LỜI NÓI ĐẦU 5 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 6 Chương 1. GIỚI THIỆU CHUNG VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 7 1.1. Lịch sử hình thành và sự phát triển đánh giá tác động môi trường 1.2. Mục đích, ý nghĩa của đánh giá tác động môi trường 1.3. Định nghĩa và nội dung cơ bản của đánh giá tác động môi trường 1.4. Mối quan hệ giữa đánh giá tác động môi trường với phát triển kinh tế và các công cụ quản lý môi trường 1.5. Tổ chức và quản lý công tác đánh giá tác động môi trường 1.6. Phân cấp dự án phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam 7 11 13 Chương 2. LẬP CAM KẾT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG 2.1. Đối tượng phải lập, đăng ký bản cam kết bảo vệ môi trường 2.2. Thời điểm đăng ký bản cam kết bảo vệ môi trường 2.3. Nội dung bản cam kết bảo vệ môi trường 2.4. Hồ sơ đăng ký bản cam kết bảo vệ môi trường 2.5. Tổ chức đăng ký bản cam kết bảo vệ môi trường 2.6. Quy trình đăng ký bản cam kết bảo vệ môi trường 2.7. Cách viết bản cam kết bảo vệ môi trường 2.8. Quản lý thực hiện bản cam kết bảo vệ môi trường sau khi bản cam kết bảo vệ môi trường được đăng ký Chương 3. ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 3.1. Chu trình dự án và trình tự thực hiện đánh giá tác động môi trường 3.2. Tổ chức thực hiện đánh giá tác động môi trường 3.3. Cấu trúc, yêu cầu về nội dung của báo cáo đánh giá tác động môi trường 3.4. Các bước thực hiện đánh giá tác động môi trường chi tiết 3.5. Ví dụ về đánh giá tác động môi trường của một số dự án cụ thể 14 22 26 28 28 29 29 34 34 35 35 37 39 39 48 49 51 64 3 Chương 4. ĐÁNH GIÁ MÔI TRƯỜNG CHIẾN LƯỢC 4.1. Khái niệm về đánh giá môi trường chiến lược 4.2. Vai trò và ý nghĩa của lập báo cáo đánh giá môi trường chiến lược 4.3. Các nguyên tắc cho một đánh giá môi trường chiến lược hiệu quả 4.4. Các mối liên kết trong quá trình xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và quá trình đánh giá môi trường chiến lược 4.5. Các điều kiện tiên quyết để thực hiện đánh giá môi trường chiến lược 4.6. Cách tiếp cận và phương pháp đánh giá môi trường chiến lược 4.7. Quy trình đánh giá môi trường chiến lược Chương 5. PHƯƠNG PHÁP NHẬN DẠNG VÀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 5.1. Nhận dạng tác động 5.2. Chỉ thị và chỉ số môi trường 5.3. Phương pháp đánh giá các tác động môi trường Chương 6. QUẢN LÝ VÀ GIÁM SÁT CÁC TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 6.1. Chương trình quản lý môi trường 6.2. Chương trình quan trắc, giám sát môi trường TÀI LIỆU THAM KHẢO 4 77 77 77 78 80 82 83 84 108 108 113 114 134 134 138 145 LỜI NÓI ĐẦU Trong những năm qua, nội dung môn học Đánh giá tác động môi trường luôn luôn thay đổi cùng với sự thay đổi của chương trình giảng dạy, đặc biệt là sau khi đổi mới chương trình đào tạo phù hợp với yêu cầu phát triển của ngành giáo dục trong giai đoạn hiện nay. Đây là môn học quan trọng trong chương trình đào tạo đại học ngành Khoa học Môi trường và một số chuyên ngành khác có liên quan. Tại Việt Nam, cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội, môi trường và tài nguyên thiên nhiên ngày càng chịu nhiều tác động tiêu cực. Ô nhiễm môi trường, sự cố môi trường và sự suy giảm tài nguyên thiên nhiên là hậu quả trực tiếp của tác động do các dự án, chính sách, chương trình, kế hoạch phát triển thiếu sự thân thiện với môi trường. Môn học Đánh giá tác động môi trường sẽ cung cấp các kiến thức cơ bản và thực tiễn cho sinh viên về lĩnh vực này. Giáo trình Đánh giá tác động môi trường được biên soạn bởi tập thể tác giả Khoa Tài nguyên và Môi trường, Trường Đại học Nông Lâm - Đại học Thái Nguyên: PGS.TS. Đặng Văn Minh chủ biên và biên soạn chương 4,5; PGS.TS. Đỗ Thị Lan biên soạn chương 2, 3; TS. Nguyễn Chí Hiểu biên soạn chương 1; ThS. Dương Minh Hòa biên soạn chương 6. Giáo trình phục vụ cho việc giảng dạy môn Đánh giá tác động môi trường thuộc chuyên ngành Khoa học Môi trường và các chuyên ngành khác có liên quan ở bậc đại học. Nội dung chính trong giáo trình này bao gồm 6 chương. Chương 1: Giới thiệu chung về Đánh giá tác động môi trường Chương 2: Lập cam kết bảo vệ môi trường Chương 3: Đánh giá tác động môi trường Chương 4: Đánh giá môi trường chiến lược Chương 5: Phương pháp nhận dạng và đánh giá các tác động môi trường Chương 6: Quản lý và giám sát các tác động môi trường Trong quá trình biên soạn, chúng tôi đã tham khảo nhiều tài liệu khoa học, các báo cáo và văn bản pháp quy cũng như kết quả nghiên cứu có liên quan tới lĩnh vực đánh giá tác động môi trường ở trong và ngoài nước. Tuy đã có nhiều cố gắng, song chắc chắn không tránh khỏi những thiếu sót. Tập thể tác giả mong nhận được sự góp ý của các nhà chuyên môn, thầy cô giáo, học viên và độc giả trong và ngoài trường để cuốn giáo trình này ngày càng được hoàn thiện hơn. Xin chân thành cảm ơn! Các tác giả 5 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 6 Từ viết tắt Viết đầy đủ AQI Chỉ số chất lượng không khí BSI Chỉ số động vật đáy BTNMT Bộ Tài nguyên và Môi trường BVMT Bảo vệ môi trường CKBVMT Cam kết bảo vệ môi trường CP Chính phủ CQK Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch ĐMC Đánh giá môi trường chiến lược ĐTM Đánh giá tác động môi trường ĐDSH Đa dạng sinh học GDP Chỉ số tăng trưởng kinh tế theo tổng thu nhập quốc nội GT Giao thông HDI Chỉ số phát triển nhân lực KT-XH Kinh tế - xã hội MT Môi trường NĐ Nghị định PSI Chỉ số tiêu chuẩn ô nhiễm PTBV Phát triển bền vững QLMT Quản lý môi trường QCKT Quy chuẩn kỹ thuật QCVN Quy chuẩn Việt Nam QHSDĐ Quy hoạch sử dụng đất QHKTXH Quy hoạch kinh tế xã hội TCVN Tiêu chuẩn Việt Nam TNTN Tài nguyên thiên nhiên UNEP Chương trình Môi trường Liên hợp quốc UBND Ủy ban nhân dân VSTP Vệ sinh thực phẩm WQI Chỉ số chất lượng nước Chương 1. GIỚI THIỆU CHUNG VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG 1.1. Lịch sử hình thành và sự phát triển đánh giá tác động môi trường 1.1.1. Trên thế giới Xét về tính chất công việc thì hoạt động đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đã có từ rất lâu. Song, nếu xét thời gian mà công việc này được gọi tên, được thừa nhận thì người ta thường lấy năm 1969, năm thông qua Đạo luật chính sách môi trường của Mỹ làm thời điểm ra đời của ĐTM. Trong Đạo luật này có những điều quy định, yêu cầu phải tiến hành ĐTM của các hoạt động lớn, quan trọng, có thể gây tác động đáng kể tới môi trường. Một số thuật ngữ đã được đưa ra liên quan tới quá trình tuân thủ Đạo luật chính sách môi trường của Mỹ. Trong đó, ba thuật ngữ quan trọng nhất là: Kiểm kê hiện trạng môi trường - Environmental Inventory Đánh giá tác động môi trường - Environmental Impact Assessment (EIA) Tường trình tác động môi trường - Environmental Impact Statement (EIS) - Kiểm kê hiện trạng môi trường là hoạt động nhằm mô tả toàn diện về môi trường đang tồn tại ở vùng dự định đặt dự án hoặc vùng có các hoạt động về môi trường xảy ra. Việc kiểm kê phải đề cập đến môi trường lý hóa như: thổ nhưỡng, địa chất, địa hình, khí hậu, nước mặt, nước ngầm, chất lượng không khí, chất lượng nước,...; Môi trường sinh học như: các loài động vật, thực vật, đa dạng sinh học, khả năng phát triển, suy thoái của các loài; Môi trường nhân văn như: các điểm khảo cổ, di tích lịch sử, văn hóa, danh lam thắng cảnh, bảo tàng và thư viện,...; Môi trường kinh tế xã hội như: xu thế tăng dân số, phân bố dân số, mức sống, hệ thống giáo dục, mạng lưới giao thông, cơ sở hạ tầng, cấp thoát nước, quản lý rác, dịch vụ công cộng như công an, cứu hoả, bảo hiểm y tế,... - Đánh giá tác động môi trường được định nghĩa là sự xác định, đánh giá các tác động (hoặc ảnh hưởng) có thể xảy ra của các dự án, các quy hoạch phát triển hoặc của các quy định, luật pháp liên quan tới môi trường. Mục đích của ĐTM trước hết là khuyến khích việc xem xét các khía cạnh môi trường trong việc lập quy hoạch hoặc ra quyết định đối với các dự án, các hoạt động phát triển để có thể lựa chọn, thực thi dự án hoạt động có lợi cho môi trường hơn. - Tường trình tác động môi trường hay báo cáo ĐTM của một dự án là văn bản chính yếu, tường trình tất cả kết quả của công tác ĐTM. 7 Như vậy, rõ ràng với sự ra đời của Đạo luật chính sách môi trường của Mỹ, mục tiêu, ý nghĩa, thủ tục thi hành ĐTM đã được xác định bằng văn bản. Hệ thống pháp lý cùng với các cơ quan quản lý, điều hành được ban hành và thành lập đảm bảo cho việc thực hiện ĐTM nhanh chóng đi vào nề nếp. Sau Mỹ, ĐTM đã được áp dụng ở nhiều nước. Nhóm các nước và vùng lãnh thổ sớm thực hiện công tác này là: Nhật, Singapo và Hồng Kông (1972), tiếp đến là Canađa (1973), Úc (1974), Đức (1975), Pháp (1976), Philippin (1977), Trung Quốc (1979). Như vậy, không phải chỉ có các nước lớn có nền công nghiệp phát triển mà ngay cả các nước nhỏ, đang phát triển cũng đã nhận thức được các vấn đề môi trường và vai trò của ĐTM trong việc giải quyết các vấn đề này. Chỉ trong vòng 20 năm, ĐTM đã được rất nhiều nước xem xét, áp dụng. Tuy nhiên, yêu cầu đối với ĐTM, thủ tục thực hiện có khác nhau giữa các nước và thường thể hiện ở các điểm sau: - Loại dự án cần phải ĐTM. - Vai trò của cộng đồng trong ĐTM. - Thủ tục hành chính. - Các đặc trưng lược duyệt. Ngoài các quốc gia, các tổ chức quốc tế cũng rất quan tâm đến công tác ĐTM. Ta có thể kể ra những tổ chức có nhiều đóng góp cho công tác này: - Ngân hàng thế giới (WB) - Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) - Chương trình phát triển quốc tế của Mỹ (USAID) - Chương trình môi trường của Liên hợp quốc (UNEP) Các ngân hàng lớn đã có những hướng dẫn cụ thể cho công tác ĐTM đối với các dự án vay vốn của mình. Tiếng nói của các ngân hàng có hiệu lực lớn vì họ nắm trong tay nguồn tài chính mà các chủ dự án rất cần để triển khai dự án của mình. Một công việc mà các tổ chức này thực hiện rất có hiệu quả là mở các khóa học về ĐTM ở nhiều nơi trên thế giới, đặc biệt là ở các nước đang phát triển. 1.1.2. Tại Việt Nam Ở Việt Nam, vào thời điểm hình thành ĐTM, chúng ta chưa có điều kiện tiếp cận lĩnh vực này. Phải đến đầu những năm 80, các nhà khoa học Việt Nam mới tiếp cận công tác ĐTM thông qua các hội thảo khoa học và các khóa đào tạo. Chính phủ Việt Nam cũng sớm nhận thức được vấn đề bảo vệ môi trường và ĐTM nên đã tạo điều kiện cho các cơ quan, cá nhân tiếp cận các lĩnh vực này. Đầu những năm 80, một nhóm các nhà khoa học Việt Nam, đứng đầu là Giáo sư Lê Thạc Cán đã đến Trung tâm Đông Tây ở Ha - Oai nước Mỹ nhằm nghiên cứu về luật, chính sách môi trường nói chung và ĐTM nói riêng. 8 Sau năm 1990, Nhà nước ta cho tiến hành chương trình nghiên cứu môi trường mang mã số kinh tế 02, trong đó có một đề tài trực tiếp nghiên cứu về ĐTM, đề tài mang mã số KT 02 - 16 do Giáo sư Lê Thạc Cán chủ trì. Trong khuôn khổ đề tài này, một số báo cáo ĐTM mẫu đã được lập, đáng chú ý là báo cáo ĐTM của nhà máy giấy Bãi Bằng và ĐTM công trình thuỷ lợi Thạch Nham. Mặc dù chưa có Luật Bảo vệ môi trường và các điều luật về ĐTM song Nhà nước đã yêu cầu một số dự án phải có báo cáo ĐTM, chẳng hạn như công trình thuỷ điện Trị An, nhà máy lọc dầu Thành Tuy Hạ. Việc biên soạn, thông qua và ban hành Luật Bảo vệ môi trường đã mở ra một bước ngoặt trong công tác bảo vệ môi trường nói chung và ĐTM nói riêng ở nước ta. Luật đã được Quốc hội thông qua lần đầu tiên vào ngày 27/12/1993 và Chủ tịch nước ra Quyết định công bố số 29L/CTN ngày 10/01/1994. Hơn 10 năm sau đó, Luật Bảo vệ môi trường sửa đổi, bổ sung đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 29 tháng 01 năm 2005. Trong Luật Bảo vệ môi trường đã quy định rõ các dự án đang hoạt động và dự án muốn hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam phải lập báo cáo ĐTM và trình các cấp có thẩm quyền xét duyệt. Sau khi luật ra đời, nhiều báo cáo ĐTM đã được thẩm định góp phần giúp những người ra quyết định có thêm tài liệu để xem xét toàn diện các dự án phát triển ở Việt Nam. Cùng với việc ban hành luật, Nhà nước cũng đã ban hành rất nhiều văn bản pháp luật dưới dạng các nghị định của Chính phủ, các quyết định, thông tư của Bộ Tài nguyên và Môi trường, trong đó quy định cụ thể việc thực hiện và hướng dẫn các đơn vị, tổ chức, cá nhân thực hiện ĐTM trong thực tế. Nhờ đó, ĐTM cho đến nay đã trở thành một công việc phổ biến, nằm trong khung pháp luật của Nhà nước mà tất cả các dự án đều thực hiện. Hiện nay, ở Việt Nam đã có một đội ngũ tương đối đông đảo những người làm công tác ĐTM, trong đó có nhiều chuyên gia được đào tạo trong và ngoài nước, bước đầu đã tập hợp được những kinh nghiệm quý báu qua những công trình đã đánh giá thực tế. Việc thực hiện ĐTM ở Việt Nam cũng còn những vấn đề tồn tại cần tiếp tục giải quyết, tuy nhiên, có thể nói cho đến nay hệ thống văn bản pháp lý cho thực hiện ĐTM đã tương đối đầy đủ và tiếp cận được yêu cầu của thực tế. Việc thực hiện ĐTM đã dần đi vào nề nếp và đóng góp đáng kể cho sự nghiệp phát triển bền vững của đất nước. Nội dung và quy trình thực hiện ĐTM tại Việt Nam đã có những thay đổi và phát triển theo từng thời kỳ. Quy trình thực hiện ĐTM trước đây ở Việt Nam còn đơn giản và lạc hậu so với quy trình chung của thế giới, nhưng cho đến nay đã được điều chỉnh phù hợp hơn. Các yêu cầu và chất lượng của các báo cáo ĐTM cũng đã được nâng cao rõ rệt nhằm đáp ứng mục tiêu phát triển KT-XH và yêu cầu bảo vệ môi trường. 9 Tóm lược nội dung thực hiện ĐTM ở Việt Nam qua các thời kỳ: a) Giai đoạn 1993 đến 2005 Trong thời gian từ sau khi có Luật Bảo vệ môi trường (năm 1993) cho đến trước khi có Luật Bảo vệ môi trường sửa đổi (năm 2005), thì việc thực hiện ĐTM ở Việt Nam được quy định chậm hơn một bước so với thế giới, cụ thể là: - Giai đoạn lập báo cáo đầu tư (Nghiên cứu tiền khả thi): chỉ sàng lọc dự án để xem dự án loại nào phải thực hiện ĐTM. Sàng lọc dự án dựa theo quy định của Nhà nước được quy định trong Thông tư số 490/1998/TT-BKHCNMT ngày 29/4/1998 của Bộ Khoa học và Công nghệ Môi trường hướng dẫn lập và thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với các dự án đầu tư; - Giai đoạn lập dự án đầu tư (Nghiên cứu khả thi): quy định thực hiện đánh giá tác động môi trường sơ bộ; - Giai đoạn thiết kế kỹ thuật: quy định lập báo cáo ĐTM chi tiết và trình thẩm định, phê duyệt; Nhận xét: Việc thực hiện lập báo cáo ĐTM ở nước ta trong giai đoạn này đã chậm hơn các nước trên thế giới một bước. Điều đó đã gây nên một số khó khăn và bất cập, ảnh hưởng đến kết quả của việc thực hiện ĐTM, cụ thể như sau: + Phần lớn các dự án đã thiết kế xong thì mới lập báo cáo ĐTM để trình thẩm định. Không ít dự án đã thi công một số năm mới lập xong báo cáo ĐTM và trình thẩm định. Vì thế, nếu trong thẩm định có yêu cầu dự án phải có một số thay đổi hoặc bổ sung biện pháp giảm thiểu, bổ sung thiết kế cho phù hợp với yêu cầu bảo vệ môi trường thì một số phần trong thiết kế phải làm lại gây chậm trễ thời gian và tốn kém kinh phí. Điều này khiến cho việc lập báo cáo ĐTM và thẩm định báo cáo nhiều khi trở thành hình thức vì công trình đã thiết kế xong, rất khó thay đổi; + Do không có báo cáo ĐTM tại thời điểm Nhà nước phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi và chuẩn bị nguồn vốn cho dự án nên phần lớn các dự án đều không dự trù được kinh phí cho thực hiện lập báo cáo ĐTM chi tiết cũng như kinh phí cho các biện pháp giảm thiểu. Vì thế, các kinh phí này phải xin bổ sung sau này rất khó khăn và chậm chễ, thường phải mượn trong kinh phí của thiết kế kỹ thuật. Khó khăn nhiều cho thực hiện ĐTM. b) Giai đoạn từ 2006 đến nay Để khắc phục sự bất cập trên, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đã có sự điều chỉnh để việc thực hiện ĐTM trong chu trình dự án ở nước ta cũng gần phù hợp với trình tự thực hiện của thế giới cụ thể như sau: - Giai đoạn quy hoạch và lập báo cáo đầu tư: Trong hai giai đoạn này, hiện nay Nhà nước không quy định bắt buộc có phải sàng lọc môi trường hay ĐTM sơ bộ hay không. 10 Tuy nhiên, chủ dự án phải dựa vào phân cấp của Nhà nước (quy định trong Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18/4/2011 của Chính phủ về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường) để “sàng lọc dự án” xem dự án của mình có phải lập báo cáo ĐTM và trình thẩm định hay không. Nếu dự án thuộc diện phải lập báo cáo ĐTM thì phải làm công việc chuẩn bị như lập đề cương ĐTM, chuẩn bị đội ngũ cho việc lập báo cáo ĐTM ở giai đoạn tiếp sau. Riêng đối với các dự án lập quy hoạch (như dự án quy hoạch phát triển KT-XH vùng, dự án quy hoạch lưu vực sông,...) thì Nhà nước đã quy định các dự án này phải lập báo cáo “Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC)” và trình thẩm định phê duyệt. - Giai đoạn lập dự án đầu tư: nếu các dự án qua sàng lọc ở trên thuộc diện phải lập báo cáo ĐTM, thì giai đoạn này phải tiến hành ĐTM chi tiết cho dự án và trình thẩm định, phê duyệt. - Sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt thì chủ dự án phải thực hiện đúng các cam kết như trong báo cáo ĐTM, đặc biệt là thực hiện các biện pháp giảm thiểu các tác động tiêu cực trong các giai đoạn thi công, quản lý vận hành cũng như thực hiện chương trình giám sát môi trường dự án. 1.2. Mục đích, ý nghĩa của đánh giá tác động môi trường Tuy ra đời chính thức chưa lâu, nhưng thuật ngữ ĐTM đã được sử dụng rộng rãi trên thế giới. Điều đó chứng tỏ khả năng áp dụng công cụ này vào công tác bảo vệ môi trường ở mỗi quốc gia và trên toàn thế giới. Để thấy rõ hơn điều này, ta xét kỹ tới mục đích và ý nghĩa của ĐTM. ĐTM có thể đạt được nhiều mục đích, Alan Gilpin đã chỉ ra vai trò, mục đích của ĐTM trong phát triển kinh tế - xã hội với 10 điểm chính sau: (1) ĐTM nhằm cung cấp một quy trình xem xét tất cả các tác động có hại đến môi trường của các chính sách, chương trình, hoạt động và của các dự án. Nó góp phần loại trừ cách “đóng cửa ra quyết định” như trước đây vẫn thường làm, không tính đến ảnh hưởng môi trường trong các khu vực công cộng và tư nhân. (2) ĐTM tạo ra cơ hội để có thể trình bày với người ra quyết định về tính phù hợp của chính sách, chương trình, hoạt động, dự án về mặt môi trường, nhằm ra quyết định có tiếp tục thực hiện hay không. (3) Đối với các chương trình, chính sách, hoạt động, dự án được chấp nhận thực hiện thì ĐTM tạo ra cơ hội trình bày sự phối kết hợp các điều kiện có thể giảm nhẹ tác động có hại tới môi trường. (4) ĐTM tạo ra phương thức để cộng đồng có thể đóng góp cho quá trình ra quyết định thông qua các đề nghị bằng văn bản hoặc ý kiến gửi tới người ra quyết định. Công 11 chúng có thể tham gia vào quá trình này trong các cuộc họp công khai hoặc trong việc hòa giải giữa các bên (thường là bên gây tác động và bên chịu tác động). (5) Với ĐTM, toàn bộ quá trình phát triển được công khai để xem xét một cách đồng thời lợi ích của tất cả các bên: bên đề xuất dự án, Chính phủ và cộng đồng. Điều đó góp phần lựa chọn được dự án tốt hơn để thực hiện. (6) Những dự án mà về cơ bản không đạt yêu cầu hoặc đặt sai vị trí thì có xu hướng tự loại trừ, không phải thực hiện ĐTM và tất nhiên là không cần cả đến sự chất vấn của công chúng. (7) Thông qua ĐTM, nhiều dự án được chấp nhận nhưng phải thực hiện những điều kiện nhất định, chẳng hạn chủ dự án phải đảm bảo quá trình đo đạc, giám sát, lập báo cáo hàng năm, phải có phân tích sau dự án và kiểm toán độc lập. (8) Trong ĐTM phải xét cả đến các khả năng thay thế, chẳng hạn như công nghệ, địa điểm đặt dự án phải được xem xét hết sức cẩn thận. (9) ĐTM được coi là công cụ phục vụ phát triển, khuyến khích phát triển tốt hơn, trợ giúp cho tăng trưởng kinh tế. (10) Trong nhiều trường hợp, ĐTM chấp nhận sự phát thải, kể cả phát thải khí nhà kính cũng như việc sử dụng không hợp lý tài nguyên ở mức độ nào đấy, nghĩa là chấp nhận vì sự phát triển và tăng trưởng kinh tế. Qua phân tích mục đích, vai trò của ĐTM ta thấy rõ ý nghĩa to lớn của nó trong sự phát triển chung của nhân loại, thể hiện ở chỗ ĐTM là công cụ quản lý môi trường quan trọng. Song nó không nhằm thủ tiêu, loại trừ, gây khó dễ cho phát triển kinh tế - xã hội như nhiều người lầm tưởng mà hỗ trợ phát triển theo hướng đảm bảo hiệu quả kinh tế, bảo vệ môi trường. Vì vậy, nó góp phần vào mục tiêu phát triển bền vững. Có thể tóm tắt ý nghĩa của ĐTM là: làm công việc này tốt thì quản lý môi trường tốt, quản lý môi trường tốt thì công việc giữ gìn, bảo vệ môi trường sẽ tốt, đặc biệt là trong tương lai. Điều đó thể hiện qua một số điểm cụ thể sau: - ĐTM khuyến khích công tác quy hoạch tốt hơn. Việc xem xét kỹ lưỡng dự án và những dự án có khả năng thay thế từ công tác ĐTM sẽ giúp cho dự án hoạt động có hiệu quả hơn. - ĐTM có thể tiết kiệm được thời gian và tiền của trong thời hạn phát triển lâu dài. Qua các nhân tố môi trường tổng hợp, được xem xét đến trong quá trình ra quyết định ở giai đoạn quy hoạch, mà các cơ sở và Chính phủ tránh được những chi phí không cần thiết, đôi khi tránh được những hoạt động sai lầm, phải khắc phục trong tương lai. - ĐTM giúp cho Nhà nước, các cơ sở và cộng đồng có mối liên hệ chặt chẽ hơn. Các đóng góp của cộng đồng trước khi dự án được đầu tư, hoạt động có thể nâng cao mối liên hệ cộng đồng và đảm bảo hiệu quả đầu tư. Thực hiện công tác ĐTM tốt có thể đóng góp cho sự phát triển thịnh vượng trong tương lai. Thông qua các kiến nghị của 12 ĐTM, việc sử dụng tài nguyên sẽ thận trọng hơn và giảm được sự đe dọa của suy thoái môi trường đến sức khoẻ con người và hệ sinh thái. 1.3. Định nghĩa và nội dung cơ bản của đánh giá tác động môi trường 1.3.1. Định nghĩa đánh giá tác động môi trường Có rất nhiều cách hiểu, hay định nghĩa về ĐTM. Tuy vậy, cho đến nay vẫn chưa có một định nghĩa chung đầy đủ, vạn năng về ĐTM. Ta có thể nêu ra một vài ví dụ đã được trích dẫn trong các tài liệu để chứng tỏ tính đa dạng của định nghĩa ĐTM. “ĐTM hoặc phân tích tác động môi trường là sự xem xét một cách có hệ thống các hậu quả về môi trường của các đề án, chính sách và chương trình với mục đích chính là cung cấp cho người ra quyết định một bản liệt kê và tính toán các tác động mà các phương án hành động khác nhau có thể đem lại” (Clark. Brian D...1980). “ĐTM được coi là một kỹ thuật, một quá trình thu thập thông tin về ảnh hưởng môi trường của một dự án từ người chủ dự án và các nguồn khác, được tính đến trong việc ra quyết định cho dự án tiến hành hay không” (Do E.coli, 1989). “ĐTM là quá trình thu thập thông tin về ảnh hưởng, tác động của dự án đề xuất, phân tích các thông tin này và gửi kết quả tới người ra quyết định” (IChemE, 1994). “ĐTM của hoạt động phát triển kinh tế - xã hội là xác định, phân tích và dự báo những tác động lợi và hại, trước mắt và lâu dài mà việc thực hiện hoạt động có thể gây ra cho tài nguyên thiên nhiên và chất lượng môi trường sống của con người tại nơi có liên quan tới hoạt động, trên cơ sở đó đề xuất các biện pháp phòng, tránh, khắc phục các tác động tiêu cực” (Lê Thạc Cán, 1994). Trong Luật Bảo vệ môi trường của Việt Nam năm 2005, ĐTM được định nghĩa như sau: “ĐTM là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó”. Trong hướng dẫn chung về ĐTM năm 2010 của Cục Thẩm định và Đánh giá Tác động môi trường, thuộc Tổng cục Môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã chỉ rõ: “Đánh giá tác động môi trường về bản chất là quá trình dự báo, đánh giá tác động của một dự án đến môi trường, bao gồm môi trường tự nhiên, kinh tế - xã hội và đưa ra các biện pháp phòng tránh, giảm thiểu tác động lên môi trường”. Từ các định nghĩa trên, có thể thấy sự nhất trí về mục đích và bản chất ĐTM. Một số điểm khác biệt trong chúng thể hiện sự khác biệt trong nhận thức về nghĩa của từ “môi trường” và bản chất của dự án được đánh giá. Một số điểm trong cách hiểu về ĐTM có thể thống nhất như sau: - ĐTM là quá trình xác định khả năng ảnh hưởng đến môi trường xã hội và cụ thể là đến sức khoẻ của con người. 13 - Đánh giá tác động đến các thành phần môi trường, vật lý, sinh học, kinh tế - xã hội nhằm giúp cho việc ra quyết định một cách hợp lý và logic. - ĐTM đưa ra biện pháp, nhằm giảm bớt những tác động có hại, kể cả việc áp dụng các biện pháp thay thế. 1.3.2. Nội dung cơ bản của báo cáo đánh giá tác động môi trường Nội dung của báo cáo đánh giá tác động môi trường được quy định trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, bao gồm các nội dung sau: - Liệt kê, mô tả chi tiết các hạng mục công trình của dự án kèm theo quy mô về không gian, thời gian và khối lượng thi công; công nghệ vận hành của từng hạng mục công trình và của cả dự án. - Đánh giá chung về hiện trạng môi trường nơi thực hiện dự án và vùng kế cận; mức độ nhạy cảm và sức chịu tải của môi trường. - Đánh giá chi tiết các tác động môi trường có khả năng xảy ra khi dự án được thực hiện và các thành phần môi trường, yếu tố kinh tế - xã hội chịu tác động của dự án; dự báo rủi ro về sự cố môi trường do công trình gây ra. - Các biện pháp cụ thể giảm thiểu các tác động xấu đối với môi trường; phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường. - Cam kết thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường trong quá trình xây dựng và vận hành công trình. - Danh mục công trình, chương trình quản lý và giám sát các vấn đề môi trường trong quá trình triển khai thực hiện dự án. - Dự toán kinh phí xây dựng các hạng mục công trình bảo vệ môi trường trong tổng dự toán kinh phí của dự án. - Ý kiến của Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là Uỷ ban nhân dân cấp xã), đại diện cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án; các ý kiến không tán thành việc đặt dự án tại địa phương hoặc không tán thành đối với các giải pháp bảo vệ môi trường phải được nêu trong báo cáo đánh giá tác động môi trường. - Chỉ dẫn nguồn cung cấp số liệu, dữ liệu và phương pháp đánh giá. 1.4. Mối quan hệ giữa đánh giá tác động môi trường với phát triển kinh tế và các công cụ quản lý môi trường ĐTM được coi là công cụ hữu hiệu trong quản lý môi trường và sự phát triển bền vững. Đây là mối quan hệ hai chiều được minh họa ở hình 1.1. Tuy nhiên, việc sử dụng các công cụ này ở mỗi nước cũng không giống nhau, có thể một công cụ được áp dụng hiệu quả ở nước này lại tỏ ra kém hiệu quả hơn ở các nước khác. 14 Pháp luật Sách lược Kinh tế Thông tin dữ liệu Quy hoạch ĐTM Kế toán môi trường Quản lý tai biến môi trường Giáo dục đào tạo Hình 1.1. Mối quan hệ giữa đánh giá tác động môi trường và các công cụ bảo vệ môi trường khác 1.4.1. Công cụ chính sách, chiến lược Mỗi quốc gia đều có hệ thống các chính sách, chiến lược phát triển riêng của mình. Đây là công cụ để chỉ đạo toàn bộ hoạt động phát triển kinh tế - xã hội cũng như bảo vệ môi trường. Rõ ràng, chính sách phát triển có quan hệ mật thiết với chính sách, chiến lược bảo vệ môi trường. Nếu tách rời chúng thì không thể thực hiện tốt việc phát triển cũng như bảo vệ môi trường. Chính vì vậy, chúng ta xét các chính sách, chiến lược này như một thể thống nhất. Trong xu thế toàn cầu hóa công tác bảo vệ môi trường, hiện nay đã và đang hình thành chính sách, chiến lược ở phạm vi liên quốc gia, châu lục và toàn thế giới. Việt Nam cũng đã có những chính sách phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường. Năm 1986, nước ta đã đề xuất chiến lược quốc gia bảo vệ thiên nhiên, môi trường. Công cụ chiến lược, chính sách có mối quan hệ hai chiều với ĐTM. Một mặt, ĐTM các dự án cụ thể phải được thực hiện trong khuôn khổ các chính sách, chiến lược, mặt khác các chính sách, chiến lược lại là đối tượng của ĐTM chiến lược (ĐMC). 1.4.2. Công cụ pháp chế Công cụ này bao gồm các luật, quy định, chế định liên quan tới bảo vệ môi trường. thường thì mỗi quốc gia có một luật chung (Luật cơ bản) về ĐTM và các luật khác liên quan như các Luật về sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên, ví dụ như: Luật Bảo vệ rừng, Luật Khoáng sản, Luật Đất đai... Quy định, nghị định là những văn bản dưới luật nhằm cụ thể hóa hoặc hướng dẫn thực hiện các nội dung của luật, quy định, nghị định có thể do cơ quan lập pháp hoặc hành pháp ban hành. 15 Chế định là các quy định về chế độ, thể lệ, tổ chức quản lý bảo vệ môi trường. Những luật, quy định, chế định nêu trên có mối quan hệ rất khăng khít với ĐTM. Luật quy định công tác ĐTM giúp công tác này có cơ sở pháp lý để thực hiện. Các Luật Đất đai, Luật Bảo vệ rừng, Luật Khoáng sản... cung cấp những cơ sở pháp lý cho việc thực hiện ĐTM đối với các dự án liên quan đến lĩnh vực sử dụng các tài nguyên này. Một văn bản hết sức quan trọng có ở tất cả các quốc gia và một số tổ chức thế giới đó là tiêu chuẩn môi trường. Tiêu chuẩn môi trường rất đa dạng, bao gồm nhiều yếu tố, đại lượng đặc trưng cho chất lượng môi trường. Danh mục các tiêu chuẩn là một trong những căn cứ quan trọng để xác định mức “đáng kể” của tác động. Luật Bảo vệ môi trường của Việt Nam quy định tiêu chuẩn môi trường là những chuẩn mực, giới hạn cho phép, được quy định, dùng làm căn cứ để quản lý môi trường. Do đó, các dự án không được gây tác động tới môi trường vượt các tiêu chuẩn quy định. Như vậy, công cụ luật pháp giúp công tác ĐTM trở thành một công việc bắt buộc, đồng thời nó cung cấp cơ sở để tiến hành công tác này thuận lợi hơn. Khi tiến hành ĐTM nhất thiết phải thu thập và nghiên cứu tất cả các văn bản luật cũng như các quy định, nghị định liên quan. Đôi khi công việc này khá vất vả vì số lượng các văn bản này khá lớn lại hay thay đổi, đặc biệt là ở các nước đang phát triển. 1.4.3. Công cụ kế hoạch hóa Với nền kinh tế phát triển, kế hoạch hóa là công cụ không thể thiếu được. Ngay cả việc bảo vệ môi trường trên quy mô lớn cũng cần phải được quy hoạch nhằm đảm bảo khả năng thực tế cho việc thực thi. Quy hoạch môi trường có mối quan hệ mật thiết với các quy hoạch phát triển kinh tế, quy hoạch phát triển lãnh thổ, quy hoạch sử dụng tài nguyên. Trong các quy hoạch tổng thể, tài nguyên môi trường được xem xét một cách khái quát, dài hạn, còn trong các kế hoạch dài hạn, trung hạn, ngắn hạn chúng được đề cập chi tiết hơn, đồng bộ và cân đối hơn giữa mục tiêu và nguồn lực. Ở các nước phát triển, các kế hoạch được lập và thực thi rất hiệu quả. Song ở các nước đang phát triển, công tác này còn hạn chế vì thiếu kinh nghiệm và nguồn lực về kinh tế, kỹ thuật. ĐTM các dự án cụ thể phải bám sát công tác kế hoạch hóa, trên cơ sở đó mà có các đánh giá phù hợp. Chẳng hạn, việc đánh giá một tác động ở vùng được quy hoạch để cung cấp nguồn nước cho sinh hoạt phải khác vùng không quy hoạch. Ngược lại, các quy hoạch lãnh thổ lại là đối tượng của ĐTM, nghĩa là phải xem xét sự phù hợp của nó đối với việc bảo vệ môi trường. Nếu bước quy hoạch đúng, 16 thì các dự án thực thi sẽ không gây tác động đáng kể đến chất lượng tài nguyên và môi trường sống, khi đó, nó sẽ mang lại lợi ích cho con người. Ngược lại, quy hoạch bất hợp lý có thể mang lại tổn thất về tài nguyên và môi trường, cần đến chi phí để khắc phục. Như vậy, tương ứng với chính sách, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, cần có chính sách, chiến lược bảo vệ môi trường, đảm bảo phát triển bền vững. Hai loại chính sách, chiến lược này thống nhất, hỗ trợ nhau để đảm bảo các mục tiêu phát triển chung. Những người lập chính sách hỗ trợ phát triển sẽ phải góp phần điều chỉnh chính sách kinh tế phù hợp với điều kiện thực tế hơn. Hệ thống pháp luật về môi trường cũng phải đưa ra trên cơ sở hiểu biết về các điều kiện môi trường và phương hướng phát triển kinh tế. Nếu luật pháp không phù hợp có thể gây cản trở phát triển kinh tế hoặc gây tổn thất cho thiên nhiên và môi trường. 1.4.4. Công cụ thông tin, dữ liệu Bảo vệ môi trường là công việc đòi hỏi cơ sở khoa học liên ngành, cả khoa học tự nhiên lẫn khoa học xã hội. Chỉ tính riêng khoa học tự nhiên, ta đã thấy mối liên hệ của công tác này với các ngành sinh vật học, thuỷ văn học, khí tượng học, lâm nghiệp, hải dương học,... Nghĩa là, khi xử lý một vấn đề môi trường ta cần tổng hợp kiến thức của nhiều ngành. Mỗi ngành khoa học lại cần có một hệ thống thông tin, dữ liệu riêng, chẳng hạn nghiên cứu khí hậu học, ta phải có số liệu đo đạc dài hạn của rất nhiều trạm với nhiều yếu tố như nhiệt độ, độ ẩm, gió, mưa, áp suất khí quyển... Do vậy, số lượng các yếu tố cũng như độ dài các dãy số liệu cần cho công tác nghiên cứu bảo vệ môi trường chưa có trong các phép đo của các ngành này. Ở các nước phát triển đã hình thành mạng lưới đo đạc các yếu tố môi trường, được gọi là hệ thống monitoring. Hệ thống này bao gồm nhiều trạm đo đạc, thu thập các yếu tố như: nồng độ các chất ô nhiễm không khí, ô nhiễm nước, ô nhiễm đất, tiếng ồn... Tùy theo mục đích, quy mô nghiên cứu mà người ta bố trí vị trí đo, soạn thảo quy trình đo và tần suất đo thích hợp, đảm bảo số liệu thu được có thể trả lời được các câu hỏi, vấn đề đặt ra. Số liệu thu được từ các nguồn khác nhau sẽ được tổng hợp, chỉnh lý, xử lý để nâng cao độ tin cậy và dễ sử dụng, tạo lên cơ sở dữ liệu thống nhất của quốc gia hoặc khu vực. Ngoài số liệu đo đạc ở mặt đất, chúng ta còn có thể sử dụng các số liệu quan trắc từ vệ tinh, số liệu viễn thám. Với kỹ thuật khai thác hiện đại, các số liệu viễn thám trở thành cơ sở tin cậy cho các luận cứ khoa học nói chung và bảo vệ môi trường nói riêng. Công cụ thông tin dữ liệu có tính chất quyết định đến sự đúng đắn và độ chính xác của các nhận định về hiện trạng tài nguyên, dự báo diễn biến các yếu tố môi trường 17 cũng như tác động môi trường của các dự án đã, đang và sẽ hoạt động. Số liệu đã giúp chúng ta đánh giá hiện trạng môi trường, làm nền cho đánh giá tác động của các dự án sẽ hoạt động đến môi trường khu vực. Số liệu đo đạc khi dự án đã hoạt động sẽ giúp điều chỉnh hoạt động đúng hướng hơn, hiệu quả hơn. Đây là công cụ phục vụ nhiều lĩnh vực khác nhau và không thể thiếu được trong ĐTM. 1.4.5. Kế toán môi trường Đây là công cụ mới được áp dụng trong quản lý môi trường, có lẽ công cụ này mô phỏng công tác kế toán, tài chính đã được sử dụng trước đó. Kế toán môi trường là sự phân tích, tính toán nhằm xác định một cách định lượng với độ chính xác nhất định về sự gia tăng hoặc suy thoái môi trường, dự trữ tài nguyên thiên nhiên trong một khoảng thời gian nào đấy do các hoạt động phát triển mang lại. Kế toán môi trường có khác hơn với thông tin dữ liệu ở chỗ nếu công cụ thông tin cho biết hiện trạng chất lượng môi trường thông qua số liệu đo đạc đã được chỉnh lý thì kế toán môi trường còn xác định giá trị tài nguyên môi trường qua đơn vị tiền tệ. Như vậy, với sự thay đổi giá trị tài nguyên thiên nhiên, môi trường được tính bằng tiền theo thời gian sẽ giúp ta xác định được “lợi ích”, “mất mát” do hoạt động phát triển mang lại. Việc xác định các giá trị các tài nguyên môi trường bằng tiền nhiều khi rất khó bởi vì nhiều loại tài nguyên môi trường rất khó định giá. Một số loại nguyên vật liệu như: gỗ, khoáng sản, đất,... có thể định giá qua thị trường, song, chất lượng không khí, chất lượng nước, đa dạng sinh học... lại không thể hoặc rất khó định giá thông qua thị trường. Tuy nhiên, các nhà khoa học vẫn có thể dùng một số phương pháp khác để ước tính giá trị tài nguyên môi trường bằng tiền. Một số nước đã đưa ra các phương pháp kế toán cụ thể đối với một số loại tài nguyên trên cơ sở các dữ liệu quan trắc tài nguyên môi trường. Tất nhiên, các con số đánh giá này chỉ là ước tính, không thể phản ánh hết giá trị của tài nguyên thiên nhiên, nhưng nếu sử dụng đồng nhất cách đánh giá sẽ cho phép chúng ta so sánh xu thế thay đổi của tài nguyên môi trường theo thời gian. 1.4.6. Quản lý tai biến môi trường Luật Bảo vệ môi trường của Việt Nam đã đưa ra khái niệm về sự cố môi trường “sự cố môi trường là các tai biến hoặc rủi ro xảy ra trong quá trình hoạt động hoặc sự biến đổi thất thường của thiên nhiên, gây suy thoái môi trường nghiêm trọng”. Các nguyên nhân có thể dẫn đến tai biến, rủi ro môi trường cũng được đề cập trong luật. Hai đặc trưng cơ bản của tai biến cần chú ý là: - Xảy ra bất thường, với tần suất thấp. - Hậu quả nặng nề. 18 Trong lịch sử loài người đã chứng kiến rất nhiều tai biến như: núi lửa, động đất, cháy rừng (tai biến thiên nhiên) hoặc nổ nhà máy điện nguyên tử, vỡ đập nước, tràn dầu... (tai biến nhân tạo). Hàng năm, tổn thất về người và của do các tai biến gây ra rất lớn. Do vậy, việc quản lý tai biến môi trường là rất cần thiết và khi làm tốt công tác này sẽ tránh được những sự cố đáng tiếc. Trong quá trình phát triển, con người đã tiến hành nhiều hoạt động sản xuất trong đó có nhiều hoạt động chứa đựng tiềm năng gây tai biến lớn. Muốn làm giảm tiềm năng cũng như thiệt hại khi tai biến xảy ra, công tác quản lý tai biến môi trường phải làm tốt những hoạt động sau: - Xác định các loại tai biến - Xác định các đặc trưng tai biến - Đánh giá xác suất xảy ra tai biến - Đánh giá thiệt hại do tai biến gây lên. Trong ĐTM, đánh giá tai biến được đề cập như một phần quan trọng. Báo cáo ĐTM cũng phải nêu được 4 hoạt động trên, ngoài ra phải đề ra các biện pháp khắc phục. Ví dụ: Khi xây đập thủy điện, người ta phải nghĩ ngay tới khả năng vỡ đập do động đất kích thích, do rò rỉ trong địa hình Kaster, do phá hoại hoặc do bảo dưỡng không tốt,... Để giảm bớt phải đưa ra được các biện pháp như xây đập đủ chắc, có biện pháp theo dõi, đo đạc động đất, kiểm soát liên tục trên phạm vi đập, có biện pháp thông báo, trợ giúp khắc phục hậu quả khi đập vỡ,... 1.4.7. Giáo dục, đào tạo, nâng cao nhận thức của nhân dân Môi trường sống là tài sản chung của mọi người, mọi người đều có trách nhiệm giữ gìn, nâng cao chất lượng môi trường. Thế nhưng, để đông đảo nhân dân tham gia một cách tự giác vào công tác này phải nâng cao nhận thức cho nhân dân. Khái niệm nhân dân ở đây bao gồm mọi tầng lớp trong xã hội, mọi người sẽ đóng góp vào sự nghiệp bảo vệ môi trường theo năng lực, nhận thức, kiến thức của mình. Phần đóng góp của các nhà khoa học có thể khác với phần đóng góp của công nhân, nông dân hoặc của người lãnh đạo đất nước nhưng đều vì mục tiêu chung và đều phải dựa trên cơ sở nhận thức được trách nhiệm của mình. Các kiến thức về môi trường của nhân dân có thể thu thập được thông qua đào tạo ở các cấp học hoặc tự đào tạo. Hiện nay, các kiến thức về môi trường và trách nhiệm bảo vệ môi trường đang được đưa vào chương trình giảng dạy ở tất cả các cấp học. Ở các cấp học phổ thông, những kiến thức cơ bản, dễ hiểu về môi trường và bảo vệ môi trường được trình bày nhằm định hướng và từng bước nâng cao ý thức cho học sinh. 19