Tài liệu Giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm soát chi thường xuyên tại kho bạc nhà nước tỉnh tiền giang

1 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ VÀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò chi thường xuyên của NSNN 1.1.1 Khái niệm về chi thường xuyên Chi thường xuyên là quá trình phân phối, sử dụng nguồn lực Tài chính của Nhà nước nhằm trang trải những nhu cầu của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị xã hội thuộc khu vực công, qua đó thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước ở các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ môi trường và các hoạt động sự nghiệp khác. Nói tóm lại thì chi thường xuyên của NSNN là quá trình phân phối, sử dụng vốn từ quỹ NSNN để đáp ứng nhu cầu chi gắn với việc thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về quản lý kinh tế, xã hội. 1.1.2 Phân loại chi thường xuyên - Căn cứ vào tính chất kinh tế Chi thường xuyên bao gồm 4 nhóm mục cụ thể như sau: + Nhóm các khoản chi thanh toán cho cá nhân gồm: tiền lương; phụ cấp lương; học bổng học sinh, sinh viên; tiền thưởng; phúc lợi tập thể; chi về công tác người có công với cách mạng và xã hội; chi lương hưu và trợ cấp bảo hiểm xã hội; các khoản thanh toán khác cho cá nhân. + Nhóm các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn gồm: thanh toán dịch vụ công cộng; vật tư văn phòng; thông tin tuyên truyền liên lạc; hội nghị; công tác phí; chi phí thuê mướn; chi sửa chữa thường xuyên; chi phí nghiệp vụ chuyên môn của từng ngành. + Nhóm các khoản chi mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định và xây dựng nhỏ gồm: sửa chữa lớn tài sản cố định phục vụ chuyên môn và các công trình cơ sở hạ tầng; chi mua tài sản vô hình; mua sắm tài sản dùng cho công tác chuyên môn. + Nhóm các khoản chi thường xuyên khác gồm: các nhóm mục của 2 mục lục Ngân sách nhà nước không nằm trong 3 nhóm mục trên và các mục từ mục 147 đến mục 150 thuộc khoản chi thường xuyên trong mục lục Ngân sách nhà nước. - Căn cứ vào mục đích sử dụng vốn Chi thường xuyên bao gồm các khoản chi cụ thể sau: + Chi cho sự nghiệp kinh tế: Hoạt động của các đơn vị SN kinh tế nhằm phục vụ cho yêu cầu phát triển sản xuất kinh doanh, quản lý KT-XH và tạo điều kiện cho các ngành kinh tế hoạt động và phát triển một cách thuận lợi. Mục đích hoạt động của đơn vị SN kinh tế không phải là kinh doanh lấy lãi, do vậy NSNN cần dành một khoản chi đáp ứng hoạt động của các đơn vị này. Chi SN kinh tế bao gồm: • Chi SN nông nghiệp, SN thuỷ lợi, SN ngư nghiệp, SN lâm nghiệp, sự nghiệp giao thông, SN kiến thiết thị chính và SN kinh tế công cộng khác. • Chi điều tra cơ bản, đo đạc địa giới hành chính các cấp. • Chi về bản đồ, đo đạc cắm mốc biên giới, đo đạc lập bản đồ và lưu trữ hồ sơ địa chính. • Chi định canh, định cư và kinh tế mới. + Chi sự nghiệp văn hoá-xã hội: Chi SN giáo dục, đào tạo; Chi SN y tế; SN VHTT; SN TDTT; SN phát thanh, truyền hình; SN khoa học, công nghệ và môi trường; SN xã hội; SN văn xã khác. + Chi quản lý hành chính: Là các khoản chi cho hoạt động của các cơ quan HCNN thuộc bộ máy chính quyền các cấp từ trung ương đến địa phương. + Chi về hoạt động của Đảng cộng sản Việt Nam. + Chi về hoạt động của các tổ chức chính trị – xã hội: Bao gồm: mặt trận tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn TNCS Hồ Chí Minh, Hội CCB Việt Nam, Hội LHPN, Hội Nông dân Việt Nam. Đối với nước ta các tổ chức trên là các tổ chức thuộc hệ thống chính trị 3 của nước ta, do vậy theo quy định của luật NSNN, NSNN có trách nhiệm bố trí chi NS đảm bảo hoạt động của các tổ chức này. + Chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước. + Chi các chương trình quốc gia. + Chi trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội. + Chi tài trợ cho các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp theo quy định của pháp luật. + Chi trả lãi tiền do Nhà nước vay. + Chi viện trợ cho các Chính phủ và các tổ chức nước ngoài. + Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. 1.1.3 Đặc điểm của chi thường xuyên - Nguồn lực Tài chính trang trải cho các khoản chi thường xuyên được phân bổ tương đối đều giữa các quý trong năm, giữa các tháng trong quý và giữa các năm trong kỳ kế hoạch. - Việc sử dụng kinh phí thường xuyên được thực hiện thông qua hai hình thức cấp phát thanh toán và cấp tạm ứng. Cũng như các khoản chi khác của Ngân sách nhà nước, việc sử dụng kinh phí thường xuyên phải đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả. - Chi thường xuyên chủ yếu chi cho con người sự việc nên nó không làm tăng thêm tài sản hữu hình của Quốc gia. - Hiệu quả của chi thường xuyên không thể đánh giá, xác định cụ thể như chi cho đầu tư phát triển. Hiệu quả của nó không đơn thuần về mặt kinh tế mà được thể hiện qua sự ổn định chính trị – xã hội từ đó thúc đẩy sự phát triển bền vững của đất nước. Với đặc điểm trên cho thấy vai trò chi thường xuyên có ảnh hưởng rất quan trọng đến đời sống KT-XH của một quốc gia. 1.1.4 Vai trò của chi thường xuyên - Chi thường xuyên có vai trò quan trọng trong nhiệm vụ chi của NSNN. Thông qua chi thường xuyên đã giúp cho bộ máy nhà nước duy trì hoạt động bình thường để thực hiện tốt chức năng QLNN; đảm bảo an ninh, an 4 toàn xã hội, đảm bảo sự toàn vẹn lãnh thổ quốc gia. - Thực hiện tốt nhiệm vụ chi thường xuyên còn có ý nghĩa rất lớn trong việc phân phối và sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính của đất nước, tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng. Chi thường xuyên hiệu quả và tiết kiệm sẽ tăng tích lũy vốn NSNN để chi cho ĐTPT, thúc đẩy nền kinh tế phát triển, nâng cao niềm tin của nhân dân vào vai trò quản lý điều hành của nhà nước. 1.1.5. Các nguyên tắc quản lý chi thường xuyên của NSNN. - Nguyên tắc quản lý theo dự toán: Dự toán là khâu mở đầu của một chu trình NSNN. Những khoản chi thường xuyên một khi đã được ghi vào dự toán chi và đã được cơ quan quyền lực Nhà nước xét duyệt được coi là chỉ tiêu pháp lệnh. Xét trên giác độ quản lý, số chi thường xuyên đã được ghi trong dự toán thể hiện sự cam kết của cơ quan chức năng quản lý tài chính nhà nước với các đơn vị thụ hưởng NSNN. Từ đó nảy sinh nguyên tắc quản lý chi thường xuyên theo dự toán. - Nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả: Tiết kiệm, hiệu quả là một trong những nguyên tắc quan trọng hàng đầu của quản lý kinh tế, tài chính, bởi lẽ nguồn lực thì luôn có giới hạn nhưng nhu cầu thì không có giới hạn. Do vậy, trong quá trình phân bổ và sử dụng nguồn lực khan hiếm đó luôn phải tính toán sao cho với chi phí ít nhất nhưng phải đạt hiệu quả một cách tốt nhất. Mặt khác, do đặc thù của hoạt động NSNN diễn ra trên phạm vi rộng, đa dạng và phức tạp. Nhu cầu chi từ NSNN luôn gia tăng với tốc độ nhanh trong khi khả năng huy động nguồn thu có hạn. Nên càng phải tôn trọng nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả trong quản lý chi thường xuyên của NSNN. - Nguyên tắc chi trực tiếp qua KBNN: Một trong những chức năng quan trọng của KBNN là quản lý quỹ NSNN. Vì vậy, KBNN vừa có quyền, vừa có trách nhiệm phải kiểm soát chặt chẽ mọi khoản chi NSNN, đặc biệt là các khoản chi thường xuyên. Để tăng cường vai trò của KBNN trong kiểm soát chi thường xuyên của NSNN, hiện nay ở nước ta và đang thực hiện việc chi trực tiếp qua KBNN như là một nguyên tắc trong quản lý khoản chi 5 này. Để thực hiện được nguyên tắc chi trực tiếp qua KBNN cần phải giải quyết tốt một số vấn đề sau: Thứ nhất, tất cả các khoản chi NSNN phải được kiểm tra, kiểm soát trước, trong và sau quá trình cấp phát, thanh toán. Các khoản chi phải có trong dự toán NSNN được duyệt, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền qui định và phải được thủ trưởng ĐVSD kinh phí NSNN hoặc người được uỷ quyền quyết định chi. Thứ hai, tất cả các cơ quan, đơn vị, các chủ dự án… sử dụng kinh phí NSNN( gọi chung là ĐVSD ngân sách nhà nước ) phải mở tài khoản tại Kho bạc nhà nước; chịu sự kiểm tra, kiểm soát của CQTC, KBNN trong quá trình lập dự toán, phân bổ dự toán, cấp phát, thanh toán, hạch toán kế toán và quyết toán NSNN. Thứ ba, BTC, Sở tài chính - vật giá tỉnh, thành phố trực thuộc TW, Phòng tài chính kế hoạch quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi chung là CQTC) có trách nhiệm thẩm định dự toán và thông báo dự toán đã được thẩm tra cho các đơn vị thụ hưởng kinh phí NS; kiểm tra việc sử dụng kinh phí, xét duyệt quyết toán chi của các đơn vị và tổng hợp quyết toán chi NSNN. Thứ tư, KBNN có trách nhiệm kiểm soát các hồ sơ, chứng từ, điều kiện chi và thực hiện cấp phát, thanh toán kịp thời các khoản chi NSNN theo đúng qui định; tham gia với các CQTC, cơ quan QLNN có thẩm quyền trong việc kiểm tra tình hình sử dụng NSNN và xác định số thực chi NSNN. KBNN có quyền tạm đình chỉ, từ chối thanh toán, chi trả và thông báo cho các ĐVSD NSNN biết đồng gửi cho CQTC đồng cấp giải quyết trong các trường hợp sau: - Chi không đúng mục đích, đối tượng theo dự toán được duyệt. - Chi không đúng chế độ, định mức chi tiêu tài chính nhà nước. - Không đủ các điều kiện về chi theo qui định. Thứ năm, mọi khoản chi NSNN được hạch toán bằng đồng Việt Nam 6 theo từng niên độ NS, từng cấp NS và MLNSNN. Các khoản chi NSNN bằng ngoại tệ, hiện vật, ngày công lao động được qui đổi và hạch toán bằng đồng Việt Nam theo tỷ giá ngoại tệ, giá hiện vật, ngày công lao động do cơ quan có thẩm quyền qui định. Thứ sáu, trong quá trình quản lý, cấp phát, quyết toán chi NSNN, các khoản chi sai phải thu hồi giảm chi. Căn cứ vào quyết định của CQTC hoặc quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, KBNN thực hiện việc thu hồi giảm chi NSNN. 1.2 Hoạt động của KBNN trong hệ thống Tài chính của Việt Nam 1.2.1 Sự ra đời và phát triển của hệ thống KBNN Việt Nam Cùng với sự ra đời của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà (năm 1945), Nha ngân khố trực thuộc BTC đã được thành lập theo sắc lệnh số 45/TTg của TTCP với chức năng nhiệm vụ chủ yếu là in tiền, phát hành tiền của Chính phủ, quản lý quỹ NSNN, quản lý một số tài sản quý của Nhà nước bằng hiện vật như vàng, kim khí quý, đá quý… Từ năm 1951, nhiệm vụ của Nha Ngân khố được chuyển giao sang hệ thống Ngân hàng cùng với việc thành lập NH Quốc gia Việt Nam (sau đổi tên là NHNN). Trong giai đoạn này, trên nền tảng của cơ chế kế hoạch hoá tập trung, NHNN vừa thực hiện chức năng: QLNN và kinh doanh trên lĩnh vực tiền tệ – tín dụng, thực hiện vai trò là 3 trung tâm tiền tệ – tín dụng – thanh toán trong nền kinh tế quốc dân, vừa thực hiện nhiệm vụ của Nha Ngân khố bao gồm các công việc như: chấp hành quỹ NSNN, tập trung các nguồn thu của NSNN, tổ chức cấp phát chi trả các khoản chi NSNN theo lệnh của CQTC, làm nhiệm vụ kế toán thu, chi quỹ NSNN, in tiền, phát hành tiền, quản lý dự trữ Nhà nước về vàng bạc kim khí đá quý… Những năm cuối của thập kỷ 90, công cuộc đổi mới cơ chế quản lý kinh tế đất nước diễn ra một cách sâu sắc và toàn diện. Để phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế mới, cơ chế quản lý TCTT đã có sự thay đổi, đặc biệt là các vấn đề có liên quan đến chức năng nhiệm vụ của Tài chính và Ngân hàng. Hệ thống NH được tổ chức lại thành hệ thống NH hai cấp: NHNN 7 thực hiện chức năng QLNN trên lĩnh vực tiền tệ tín dụng, các NHTM thực hiện kinh doanh tiền tệ – tín dụng. Nhiệm vụ quản lý quỹ NSNN, các quỹ TCNN được chuyển giao từ NHNN cho BTC để hệ thống Tài chính thực hiện chức năng quản lý và điều hành NSNN tài chính quốc gia. Quan điểm thành lập hệ thống Kho Bạc trực thuộc BTC để quản lý quỹ NSNN và tài sản quốc gia đã được HĐBT (nay là Chính phủ) quyết định tại Nghị định số 155/HĐBT ngày 15/10/1998 về chức năng nhiệm và tổ chức bộ máy của BTC. Thực hiện Nghị định của HĐBT, từ năm 1988 – 1989, BTC đã có đề án thành lập hệ thống KBNN và tiến hành thử nghiệm tại hai tỉnh Kiên Giang (từ tháng 10/1988) và An Giang (từ tháng 7/1989); kết quả cho thấy: việc quản lý quỹ NSNN tại địa bàn hai tỉnh trên thực hiện tốt, tập trung nhanh các nguồn thu, đáp ứng đầy đủ kịp thời các nhu cầu chi NSNN, trợ giúp đắc lực cho CQTC và chính quyền địa phương trong việc quản lý và điều hành NSNN, mặt khác đã tạo điều kiện cho các NHTM trên địa bàn sắp xếp tổ chức lại hoạt động theo hướng kinh doanh trong lĩnh vực tiền tệ – tín dụng có hiệu quả. Trước tình hình đó, ngày 1/ 4/1990 Chính phủ ban hành quyết định 07/HĐBT thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ tài chính. 1.2.2 Chức năng của Kho Bạc Nhà Nước KBNN là tổ chức trực thuộc BTC, thực hiện chức năng, nhiệm vụ được quy định tại quyết định số 235/2003/QĐ-TTg ngày 13/11/2003 của TTCP và các văn bản hướng dẫn của BTC và KBNN. KBNN có 2 chức năng cơ bản là: - Quản lý nhà nước về quỹ NSNN, các quỹ TCNN và các quỹ khác của nhà nước được giao quản lý. - Huy động vốn cho NSNN, cho ĐTPT qua hình thức phát hành công trái và trái phiếu. Thực hiện và cụ thể hoá các chức năng nêu trên, Chính phủ, BTC quy định nhiệm vụ của KBNN bao gồm những nhiệm vụ chuyên môn theo chức năng và nhiệm vụ quản lý nội ngành. 8 1.2.3 Nhiệm vụ của Kho Bạc Nhà Nước - Quản lý quỹ NSNN và các quỹ tài chính khác của Nhà nước. + Quản lý quỹ NSNN: KBNN có trách nhiệm quản lý toàn bộ các khoản tiền của nhà nước, kể cả tiền vay, tiền trên tài khoản của NSNN các cấp. Cụ thể: • KBNN có nhiệm vụ tập trung, phản ánh đầy đủ, kịp thời các khoản thu NSNN; tổ chức thực hiện việc thu nộp vào quỹ NSNN do các tổ chức và cá nhân nộp tại hệ thống KBNN; thực hiện hạch toán số thu NSNN cho các cấp NS theo quy định. Luật Ngân sách, Điều 47 quy định “ toàn bộ các khoản thu NSNN phải nộp trực tiếp vào KBNN”. • KBNN tổ chức thực hiện chi NSNN. KBNN quản lý, kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi từ NSNN bao gồm cả chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước. • Để thực hiện nhiệm vụ quản lý quỹ NSNN, KBNN có quyền trích từ tài khoản tiền gửi của tổ chức, cá nhân để nộp NSNN hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác để thu cho NSNN. KBNN có quyền từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đúng, không đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình. + Quản lý các quỹ tài chính khác của nhà nước: • KBNN các cấp được giao nhiệm vụ quản lý, kiểm soát các quỹ dự trữ tài chính của TW, của các cấp chính quyền địa phương, quỹ ngoại tệ tập trung của nhà nước và một số quỹ TCNN khác. • Quản lý tiền, tài sản, các loại chứng chỉ có giá của nhà nước và của các đơn vị, cá nhân gửi tại KBNN. Thực hiện quản lý các tài sản quốc gia quý hiếm theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. • Quản lý, kiểm soát và thực hiện nhập, xuất các khoản tạm thu, tạm giữ, tịch thu, ký cược, ký quỹ, thế chấp theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. - Tổ chức hạch toán kế toán NSNN và các quỹ tài chính khác của nhà nước Để thực hiện nhiệm vụ quản lý quỹ NSNN và các quỹ TCNN, KBNN 9 các cấp tổ chức thực hiện công tác hạch toán kế toán NSNN, kế toán các quỹ và tài sản do nhà nước giao. Trên cơ sở các số liệu kế toán, định kỳ báo cáo việc thực hiện dự toán thu, chi NS cho CQTC cùng cấp và cơ quan nhà nước có liên quy định. - Thực hiện nghiệp vụ thanh toán và điều hành vốn: KBNN thực hiện các nghiệp vụ thanh toán và điều hành vốn như một ngân hàng. - Tổ chức huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển + Huy động từ nguồn vốn nhàn rỗi của dân cư bảo đảm bù đắp thiếu hụt ngân sách và đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của đất nước. + Nhu cầu về vốn cho ĐTPT từ NHNN ngày càng lớn đặc biệt là phát triển cơ sở hạ tầng KT-XH. Thông qua phát hành công trái, trái phiếu huy động nguồn vốn trong dân cư để đầu tư cho các chương trình, dự án lớn của nhà nước. 1.2.4. Vai trò của KBNN trong quá trình kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước Đứng trên giác độ trong thực tiễn KBNN là người xuất quỹ NS thì chi NSNN là việc sử dụng quỹ NSNN để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của bộ máy nhà nước, phát triển KT-XH, cho an ninh quốc phòng, cho phúc lợi công cộng, cho an sinh theo các nhiệm vụ mà NSNN phải trang trải bằng các hình thức tổ chức chi thích hợp nhằm qua đó đảm bảo cho các khoản chi NS đáp ứng yêu cầu đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả. Do đó, trong quá trình thực hiện kiểm soát chi NSNN, nếu phát hiện được các vi phạm chính sách, chế độ quản lý tài chính, KBNN có quyền từ chối thanh toán. KBNN chịu trách nhiệm về tính hợp pháp, hợp lệ của việc xuất tiền. Vì vậy, KBNN phải kiểm tra việc sử dụng kinh phí NSNN cấp cho các đơn vị, tổ chức kinh tế, bảo đảm đúng mục đích, đúng chế độ định mức chi tiêu của nhà nước. Công việc kiểm tra đó được KBNN thực hiện thông qua việc xem xét các hồ sơ, tài liệu chi thường xuyên NSNN trên các phương diện như dự toán NS được duyệt thẩm quyền chuẩn chi, chế độ, tiêu chuẩn định mức chi của nhà nước. Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện thấy cơ quan, đơn vị, 10 tổ chức kinh tế sử dụng kinh phí được NSNN cấp không đúng mục đích, không có hiệu quả hoặc không đúng chế độ, chính sách của nhà nước thì KBNN từ chối cấp phát, thanh toán. Như vậy, trong quá trình quản lý và điều hành NSNN, KBNN không thụ động thực hiện theo các lệnh của CQTC, hoặc đơn vị thụ hưởng NS một cách đơn thuần. Ngược lại, KBNN hoạt động có tính độc lập tương đối, theo cơ chế tác động trở lại đối với các cơ quan, đơn vị này. Thông qua đó, KBNN có thể bảo đảm tính chặt chẽ trong quá trình sử dụng công quỹ nhà nước, đặc biệt trong khâu mua sắm, xây dựng, sữa chữa … Chính vì vậy, không những đã hạn chế được tình trạng lãng phí, thất thoát, tiêu cực mà còn bảo đảm cho việc sử dụng kinh phí NSNN đúng mục đích, hợp pháp, tiết kiệm, có hiệu quả. Đồng thời tham gia kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng tiền mặt trong thanh toán góp phần chống tiêu cực, đề cao kỷ cương, kỷ luật quản lý tài chính, tiền tệ. Thông qua việc cấp phát, thanh toán các khoản chi của NSNN, KBNN còn tiến hành tổng hợp, phân tích, đánh giá tình hình chi NSNN qua KBNN theo từng địa bàn, từng cấp NS và từng khoản chi chủ yếu. Từ đó rút ra những nhận xét, đánh giá về những kết quả đã đạt được, những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân cùng với các cơ quan hữu quan phối hợp nghiên cứu nhằm cải tiến và hoàn thiện cơ chế cấp phát, thanh toán và kiểm soát chi NSNN qua Kho Bạc Nhà Nước. 1.3. Một số vấn đề về quản lý NS theo kết quả đầu ra: ° Đầu ra là hàng loạt hàng hóa công do các cơ quan, đơn vị nhà nước tạo ra và cung cấp cho xã hội. ° Kết quả là các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng (chủ ý hoặc không chủ ý) từ quá trình tạo ra một đầu ra hoặc nhóm các đầu ra. Kết quả kế hoạch (dự kiến) là mục tiêu của chính phủ cố gắng đạt được thông qua mua các đầu ra. ° Đầu vào là những nguồn lực được các cơ quan, đơn vị công sử dụng để thực hiện các hoạt động và từ đó tạo nên kết quả đầu ra. ° Hiệu quả: Liên quan đến đầu ra và nguồn lực đầu vào cần thiết. Chỉ số 11 hiệu quả được tính toán thông qua các chỉ tiêu: chi phí trên một đơn vị đầu ra; chi phí trung bình của xã hội để sản xuất một đơn vị đầu ra… ° Hiệu lực: Cung cấp thông tin trong phạm vi đầu ra đạt được so với các mục tiêu chính sách. Để có được thông tin về chỉ số hiệu lực, cần tập trung vào làm rõ vấn đề đánh giá quá trình tạo ra các đầu ra của đơn vị hiện tại có đóng góp đến kết quả dự kiến hay không? Những đặc điểm cơ bản của phương thức quản lý NSĐR: ° Ngân sách lập theo tính chất “mở”- công khai, minh bạch; ° Các nguồn lực tài chính của Nhà nước được tổng hợp toàn bộ vào trong dự toán ngân sách; ° Ngân sách được lập theo thời gian trung hạn; ° Ngân sách được lập dựa vào nhu cầu, hướng tới khách hàng và mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội; ° Ngân sách hợp nhất chặt chẽ giữa chi thường xuyên và chi đầu tư; ° Ngân sách lập dựa trên cơ sở nguồn lực không thay đổi trong trung hạn và do vậy, đòi hỏi phải có cam kết chặt chẽ; ° Phân bổ ngân sách dựa theo thứ tự ưu tiên chiến lược; ° Phi tập trung hóa trong quản lý ngân sách, người quản lý được trao quyền chủ động trong chi tiêu. 1.3.1. Sự khác nhau giữa quản lý ngân sách theo đầu vào và quản lý ngân sách theo đầu ra - Khác nhau về quy trình chiến lược: (1). Quy trình chiến lược quản lý ngân sách theo đầu vào: Ngân sách được lập theo quy trình từ việc tính toán các yếu đầu vào: các khoản mục chi (tiền lương, công cụ, hàng hóa...) để hướng tới các đầu ra và kết quả. Sự tính toán NS chủ yếu dựa trên dự toán thực hiện của năm trước và do vậy, không biểu thị mối quan hệ giữa các yếu tố đầu vào với đầu ra và kết quả. (2). Quy trình chiến lược quản lý ngân sách theo đầu ra (NSDR) Quản lý NSĐR đi từ việc đánh giá kết quả mong muốn, xác định đầu 12 ra và qua đó hướng tới tính toán các yếu tố đầu vào để lập dự toán và phân bổ nguồn lực tài chính. - Khác nhau về nội dung quản lý chi tiêu công QUẢN LÝ NS THEO KHOẢN MỤC QUẢN LÝ NS THEO ĐẦU RA NS được đo lường trong giới hạn đầu NS được đo lường trong giới hạn các vào, tức là ngân sách được quyết định loại hàng hóa công được cung cấp, tức bằng tổng các yếu tố đầu vào được mua là ngân sách được quyết định bởi giá cả sắm. được thanh toán cho các đầu ra được cung ứng. Một khi NS được thiết lập thì không có Sử dụng NS đầu vào rất linh hoạt để tạo sự thay đổi những nhân tố đầu vào. ra các đầu ra với giá cả và chi phí hợp lý. Tập trung vấn đề vĩ mô ngắn hạn, lập Phát triển khuôn khổ trung hạn. NS NS ngắn hạn, có sự tách rời giữa chi được lập trên cơ sở kết hợp chặt chẽ thường xuyên và chi đầu tư. giữa chi thường xuyên và chi đầu tư trong một khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Liên kết giữa chính sách, lập kế hoạch Liên kết giữa chính sách, lập kế hoạch và ngân sách rất yếu. và ngân sách rất chặt chẽ Sự kiểm soát ngân sách thông qua đánh NS được kiểm soát bằng khối lượng giá các nhân tố đầu vào được mua sắm thanh toán cho mỗi đầu ra phù hợp với trong giới hạn ngân sách. kế hoạch phân bổ NS đã được thông qua. Người quản lý không có thông tin về Các cơ quan nhà nuớc QLNS được kết quả đầu ra trong quá trình lập kế cung cấp thông tin đầu ra và báo cáo kết hoạch ngân sách. quả thực tế đạt được. Chính phủ có được thông tin đầu ra của các đơn vị, cơ quan và đánh giá kết quả mong muốn Sự đánh giá chủ yếu dựa vào so sánh Sự đánh giá dựa vào tính hiệu quả và mức độ chi tiêu trong mỗi khoản mục hiệu lực của hàng hóa công được cung đầu vào giữa kế hoạch với thực hiện cấp và so sánh với mục tiêu chính sách hoặc giữa năm này với năm khác. . Quyền tự chủ của người quản lý trong Người quản lý được trao quyền tự chủ quản lý chi tiêu ngân sách rất thấp. cao trong quản lý chi tiêu ngân sách 1.3.2. Qui trình lập và phân bổ NS theo kết quả đầu ra Nhìn dưới góc độ vĩ mô, quy trình lập và phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra bao gồm 3 giai đoạn: 13 Giai đoạn 1: Xây dựng và quyết định một khuôn khổ tài chính trung hạn trên cơ sở xác lập các chiến lược, chính sách, các chỉ tiêu, các dự báo kinh tế - tài chính vĩ mô. Giai đoạn 2: Xây dựng và quyết định khuôn khổ ngân sách trung hạn, xác lập các chỉ tiêu tài chính vĩ mô, các giới hạn và kỷ luật tài chính tổng thể. Giai đoạn 3: Xây dựng và quyết định khuôn khổ chi tiêu trung hạn cho các bộ. Việc Xác lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn được tiến hành theo 2 bước: (i) xác định các chỉ tiêu tài chính và (ii) phân bổ nguồn lực công (ngân sách) theo các ưu tiên chiến lược nhằm đạt được các chỉ tiêu kết quả đầu ra, kinh phí được giới hạn trong khuôn khổ các chỉ tiêu tài chính. Việc Xác định các chỉ tiêu tài chính bao gồm hai bước nhỏ: (1) các bộ quản lý nguồn lực (Bộ Tài chính) chuẩn bị một báo cáo tình hình kinh tế tài chính (hiện trạng và dự báo); (2) Chính phủ xác định các chỉ tiêu tài chính (vĩ mô). Việc phân bổ NS gắn liền với các ưu tiên chiến lược đòi hỏi Chính phủ phải xác định rõ các lựa chọn ưu tiên của Chính phủ. Chính phủ cũng đòi hỏi từng Bộ và Tỉnh phải xác định được các ưu tiên của ngành hoặc tỉnh. Chính phủ và UBND (đối với NSĐP) quyết định mức giới hạn NS tổng thể (tổng thu, tổng chi, mức bội chi...) và xác định các ưu tiên, các trọng điểm chi tiêu trước khi thảo luận về ngân sách của các Bộ, ngành, địa phương. Chính phủ phải có thông báo về việc xác định các ưu tiên chi và mức trần ngân sách cho mỗi bộ, địa phương. Việc chuẩn bị các DTNS theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn bao gồm việc cân đối các nhu cầu của các lĩnh vực với tổng nguồn lực, trên cơ sở các ưu tiên tổng thể cấp quốc gia và các ưu tiên của từng bộ. Quy trình này bao gồm việc soạn lập các Chiến lược ngành (trung hạn) - Trong đó xác định rõ Nhiệm vụ, Mục tiêu, Kết quả và Hoạt động. Trên cơ sở đó, xây dựng một 14 ngân sách thống nhất (bao gồm NS thường xuyên và NS đầu tư), phản ánh chi phí cần thiết của các chính sách ngành. Tổng nhu cầu chi tiêu được xác định trên cơ sở xác định chi phí cho các hoạt động đã được quyết định, được lựa chọn ưu tiên nhằm đạt được các sản phẩm đầu ra trong mỗi lĩnh vực. Bảy bước chủ yếu khi triển khai thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn: Bước một: Dự báo khả năng nguồn lực dựa trên các dự báo kinh tế và dự báo tài chính gắn với bối cảnh kinh tế đó (tăng trưởng, giá cả, nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí, dầu thô,...). Bước hai: Xây dựng các mức trần sơ bộ cho các bộ bằng cách phân chia tổng nguồn lực dự báo cho các lĩnh vực trên cơ sở các ưu tiên cấp chính phủ. Bước ba: Dự báo các nhu cầu chi tiêu lĩnh vực trong trung hạn trên cơ sở các ưu tiên của chính phủ và nhu cầu đối với mỗi lĩnh vực. Việc xác định các ưu tiên lĩnh vực đòi hỏi các Bộ, Tỉnh phải thực hiện một quy trình đánh giá lĩnh vực, qua đó sẽ: (i) Đánh giá nhiệm vụ, mục đích, mục tiêu, sản phẩm đầu ra và các hoạt động của mình; (ii) Thống nhất xác định các hoạt động cần thiết để đạt được các mục tiêu đề ra. Bước bốn: Tính toán chi phí và lựa chọn ưu tiên trong 3 năm, gồm: Dự toán chi phí thực của các hoạt động (cả thường xuyên và cơ bản); Lựa chọn các hoạt động được ưu tiên phù hợp với mức trần nguồn lực; xác định những hoạt động cần được tiếp tục, những hoạt động nên thu hẹp lại và những hoạt động cần được chấm dứt. Bước năm: Thảo luận chính sách và xem xét lại mức trần lĩnh vực. Sau khi tiến hành đánh giá lĩnh vực, các Bộ, Tỉnh sẽ trình bày trong các cuộc thảo luận chính sách và bảo vệ các mức trần lĩnh vực trung hạn được đem ra xem xét. Nếu những công việc này cho thấy một số mục tiêu lĩnh vực là không thể đạt được trong khuôn khổ các mức trần lĩnh vực thì có thể phải tiến hành tái phân bổ, điều chỉnh giữa các lĩnh vực. 15 Bước sáu: Soạn lập các dự toán trung hạn (3 năm). Các dự toán trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn có thể được sử dụng để xây dựng các dự toán 3 năm. Bước bảy: Chính phủ thảo luận ngân sách, đánh giá, hoàn thiện và thông qua các dự toán 3 năm. Tuy nhiên, Quốc hội sẽ chỉ phê chuẩn dự toán một năm (năm thứ nhất) của quy trình khuôn khổ chi tiêu trung hạn. 1.3.3. Quy trình kiểm soát chi theo đầu ra: - Theo phương thức cấp phát này, ngay từ khi lập dự toán, các cơ quan, đơn vị phải căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ được giao; chỉ tiêu nhiệm vụ của năm kế hoạch; chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu; dự toán và kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao của năm trước để xây dựng dự toán chi của năm kế hoạch. - Sau khi được TTCP, Chủ tịch UBND giao DTNS, các cơ quan nhà nước ở TW và ĐP, các đơn vị dự toán cấp một tiến hành phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị thực hiện phương thức cấp phát NSNN theo kết quả đầu ra. - Trên cơ sở dự toán chi cả năm được giao và nhiệm vụ phải chi trong quý, các đơn vị phải lập nhu cầu chi quý gửi cơ quan quản lý cấp trên và KBNN đồng cấp. Căn cứ nhu cầu chi hàng quý đã đăng ký và yêu cầu của nhiệm vụ chi, đơn vị dự toán lập giấy rút DTNS gửi KBNN nơi giao dịch. - Căn cứ vào dự toán năm được giao và nhu cầu chi quý đã đăng ký, KBNN thực hiện trích chuyển kinh phí theo đề nghị của đơn vị. Thủ trưởng đơn vị được quyền chủ động và tự chịu trách nhiệm về việc sử dụng kinh phí được cấp, bảo đảm thực hiện công việc theo đúng những cam kết ban đầu. - Định kỳ, CQTC phối hợp với cơ quản lý cấp trên của đơn vị theo dõi, kiểm ta tình hình thực hiện nhiệm vụ của đơn vị. Trường hợp phát hiện đơn vị không bảo đảm thực hiện công việc theo đúng cam kết, KBNN được phép tạm dừng cấp kinh phí cho đơn vị hoặc có biện pháp thu hồi phần kinh phí đã cấp. Như vậy, trong cơ chế kiểm soát chất lượng đầu ra, các ràng buộc bằng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ở đầu vào đã được thay bởi các tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả chất lượng đầu ra. Do đó, đã khắc phục 16 được những hạn chế của cơ chế kiểm soát chi theo đầu vào hiện nay, khi mà hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của nhà nước còn thiếu và lạc hậu; đồng thời tăng cường hơn nữa tính chủ động sáng tạo của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp cũng như phù hợp với chủ trương cải cách thủ tục hành chính hiện nay ở nước ta. Tuy nhiên muốn có một cơ chế kiểm soát như thế, trước hết nhà nước cần phải quy định các tiêu chuẩn hiệu quả đối với từng loại hình ĐVSD NSNN. Lẽ đương nhiên, những khoản chi tiêu thường xuyên của NSNN là những khoản chi gắn liền với việc thực hiện các chức năng của nhà nước, tức là gắn liền với việc đáp ứng các nhu cầu chung, nhu cầu có tính chất toàn xã hội. Vì thế, hiệu quả của các khoản chi đó phải được xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu KT-XH nói chung. Đây thực sự là một vấn đề vô cùng khó khăn, phức tạp trong quá trình triển khai áp dụng cơ chế này. Hơn thế nữa, hiệu quả của việc quản lý và kiểm soát chi NSNN không những chỉ đo được bằng các chỉ tiêu định lượng mà còn phải xem xét cả bằng các chỉ tiêu định tính. Ngoài ra, một vấn đề nữa cũng phải tính đến là khi giao toàn bộ trách nhiệm quản lý tài chính cho Thủ trưởng ĐVSDNS rồi sau đó mới xem xét hiệu quả của việc sử dụng số kinh phí đó, sẽ rất dễ phát sinh trường hợp những nhà quản lý giỏi có thể lạm dụng số tiền tiết kiệm được trong quá trình sử dụng kinh phí được cấp để mưu lợi cho cá nhân hoặc chi tiêu lãng phí, gây thất thoát tiền, tài sản của nhà nước, trong lúc không bảo đảm được số lượng, chất lượng công việc đã cam kết. Vì vậy, theo kinh nghiệm của một số nước, trước mắt chỉ nên áp dụng phương thức cấp phát NSNN theo kết quả đầu ra đối với một số khoản chi cho các dịch vụ công cộng như an ninh trật tự, chống các tệ nạn xã hội, các chương trình giáo dục, y tế, vệ sinh môi trường. 17 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1. Từ việc nhận thức đúng đắn vị trí, vai trò của KBNN trong việc quản lý chi thường xuyên NSNN, đặc biệt là sự cần thiết phải tăng cường công tác kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN, trong chương này, đề tài đã khái quát những nguyên tắc cơ bản và những nội dung chủ yếu trong quản lý chi NSNN của KBNN. Đề tài cũng đã làm rõ tính chất, đặc điểm và sự cần thiết phải tăng cường công tác trong quá trình kiểm soát các khoản chi thường xuyên NSNN và đặc biệt nhấn mạnh vai trò của KBNN trong việc kiểm soát chặt chẽ các khoản cấp phát, thanh toán các khoản chi thường xuyên NSNN đồng thời đề tài cũng đã đưa ra mối quan hệ giữa KBNN với các đơn vị liên quan trong quá trình xử lý chứng từ và kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN. Bên cạnh đó, vấn đề quản lý NS theo đầu ra hiện nay đang được các nước áp dụng có hiệu quả là một phần quan trọng đề tài đang hướng tới nhằm đáp ứng kip thời xu hướng phát triển của thời kỳ đổi mới trong quản lý NSNN. 18 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIÊM SOÁT CHI NSNN QUA KBNN TỈNH TIỀN GIANG 2.1. Đặc điểm kinh tế - xã hội Tỉnh Tiền Giang 2.1.1. Vị trí địa lý Tiền Giang là tỉnh vừa thuộc vùng Đồng bằng sông Cửu Long, vừa nằm trong vùng Kinh tế trọng điểm phía Nam; Phía Đông giáp biển Đông, phía Tây giáp tỉnh Đồng Tháp, phía Nam giáp tỉnh Bến Tre, Vĩnh Long, phía Bắc và Đông Bắc giáp tỉnh Long An và TP.Hồ Chí Minh. Tiền Giang có vị trí địa kinh tế - chính trị khá thuận lợi cho sự phát triển do nằm liền kề với thành phố Hồ Chí Minh. Với các điều kiện về vị trí địa lý, kinh tế và giao thông thủy bộ, Tiền Giang có nhiều lợi thế trong việc sử dụng tài nguyên thiên nhiên, phát triển sản xuất hàng hóa, mở rộng thị trường tiêu thụ sản phẩm, tăng cường khả năng hợp tác, giao lưu kinh tế, văn hóa, du lịch với các tỉnh trong vùng... đặc biệt là thành phố Hồ Chí Minh và các tỉnh trong vùng Kinh tế trọng điểm phía Nam. 2.1.2.Kinh tế - xã hội Hành chính: Tiền Giang có 10 đơn vị hành chính gồm 1 thành phố, 1 thị xã và 8 huyện:Thành phố Mỹ Tho (tỉnh lỵ), Đô thị loại 2 năm 2005; Thị xã Gò Công Huyện Gò Công Đông; Huyện Gò Công Tây; Huyện Chợ Gạo; Huyện Châu Thành; Huyện Tân Phước; Huyện Cai Lậy; Huyện Cái Bè ;Huyện Tân Phú Đông ( huyện mới thành lập 5/2008) Dân cư: Dân số trung bình 1.665.288 người, mật độ 685 người/km². Số người trong độ tuổi lao động chiếm khoảng 72,9% dân số. Kinh tế: Là 1 trong 8 Tỉnh,Thành phố thuộc vùng kinh tế trọng điểm phía nam. Năm 2007, Tiền Giang vươn lên đứng thứ 12 trong 64 tỉnh, thành cả nước về Chỉ số Năng lực cạnh tranh. Cùng với việc 'nhảy vọt' 21 thứ hạng so với năm 2006, môi trường đầu tư của tỉnh đã được nhiều doanh nghiệp đánh giá tốt, có sức hấp dẫn cao. 19 Cơ cấu kinh tế: Nông nghiệp giữ vai trò quan trọng; Nông lâm ngư nghiệp:41,5%; Công nghiệp xây dựng:27,8%; Dịch vụ:30.7% ; Kim ngạch xuất khẩu:285 triệu USD; Tỉ lệ hộ nghèo:14% Các khu công nghiệp trong tỉnh: • Khu công nghiệp Mỹ Tho(79,14 ha): Thành phố Mỹ Tho • Khu công nghiệp Tân Hương(197 ha): Huyện Châu Thành • Khu công nghiệp Long Giang(600 ha): Huyện Tân Phứơc • Khu công nghiệp tàu thuỷ Xoài Rạp(600 ha): Huyện Gò Công Đông • Khu công nghiệp Bình Đông: Thị Xã Gò Công • Khu công nghiệp dầu khí Tiền Giang(1000 ha): Huyện Gò Công Đông Và hơn 10 cụm công nghiêp • Thu nhập bình quân đầu người:775 USD/người/năm Tình hình NSNN Nguồn thu chủ yếu của tỉnh là nguồn thu từ DNNN, thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, thuế CTN-NQD, thu xổ số kiến thiết, thu tiền sử dụng đất. Tốc độ thu trong những năm gần đây tuy tăng khá nhanh (số liệu: năm 2005 đạt 2.876 tỷ đồng; năm 2006 đạt 3.172 tỷ đồng, năm 2007 đạt 3.934 tỷ đồng; năm 2008 đạt 4.788 tỷ đồng) bên cạnh đó nhu cầu chi rất lớn, nhất là chi ĐTPT, nên khả năng tự cân đối NSĐP còn rất hạn chế (tổng chi NSNN năm 2005 là 2.879 tỷ đồng; năm 2006 là 3.238 tỷ đồng, năm 2007 là 3.676 tỷ đồng, năm 2008 là 4.826 tỷ đồng). Hàng năm phải nhận trợ cấp bổ sung từ NSTW trên 300 tỷ đồng. Để cân đối NS chủ yếu dựa vào thu xổ số kiến thiết, khai thác các khoản cấp quyền sử dụng đất và phụ thuộc vào các khoản thu bổ sung từ NS cấp trên và các khoản vay nên không mang tính ổn định bền vững và không chủ động được trong bố trí vốn. Do đó kiểm soát chặt chẽ chi tiêu từ NSNN là điều hết sức cần thiết đối với địa phương cũng như cả nước trong giai đoạn hiện nay. 2.2. Tổ chức bộ máy KBNN Tiền Giang Ngày 01/4/1990 cùng với hệ thống KBNN trong cả nước, KBNN 20 Tiền Giang chính thức được thành lập và đi vào hoạt động. Ra đời trong những năm đầu của thời kỳ đổi mới, mặc dù có nhiều khó khăn nhưng được sự quan tâm lãnh đạo của BTC, KBNN, Tỉnh ủy và UBND tỉnh, qua hơn 16 năm hoạt động KBNN Tiền Giang đã không ngừng trưởng thành và lớn mạnh. Với sự nổ lực phấn đấu của toàn thể cán bộ, công chức, KBNN Tiền Giang đã có những bước phát triển nhanh, toàn diện và bền vững, luôn hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, đã góp phần phục vụ đắc lực cho công tác chỉ đạo điều hành của các cấp chính quyền trong việc xây dựng và phát triển kinh tế- xã hội của tỉnh Tiền Giang. Hiện nay hệ thống KBNN Tiền giang có 186 cán bộ, công chức. Trong đó trình độ đại học là: 79 cán bộ, công chức chiếm 42,5%, trung học: 62 cán bộ, công chức chiếm 33,3%. Thực hiện tốt chủ trương cải cách hành chính, KBNN Tiền Giang đã tổ chức thực hiện áp dụng hệ thống quản lý chất lượng dịch vụ hành chính công theo tiêu chuẩn ISO 9001: 2000, Với phương châm: “An toàn, Minh bạch, Thuận lợi và Đúng quy định” nhằm tiếp tục nâng cao hơn nữa chất lượng phục vụ khách hàng. 2.3. Cơ cấu tổ chức bộ máy KBNN Tiền Giang a) Bộ máy giúp việc cho Giám đốc Kho bạc Nhà nước Tiền Giang có 8 phòng nghiệp vụ, gồm: Phòng Kế hoạch tổng hợp; Phòng Kế toán; Phòng Thanh toán vốn đầu tư; Phòng Kho quỹ; Phòng Kiểm tra, kiểm soát; Phòng Tin học; Phòng Tổ chức cán bộ; Phòng Hành chánh-Tài vụ- Quản trị b) Các KBNN trực thuộc có 10 đơn vị, gồm: KBNN Cái Bè; KBNN Cai Lậy; KBNN Tân Phước; KBNN Châu Thành; KBNN Mỹ Tho; KBNN Chợ Gạo; KBNN Gò Công Tây; KBNN Thị Xã Gò Công; KBNN Gò Công Đông; KBNN Tân Phú Đông (mới thành lập tháng 5/2008)