Tài liệu đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua kho bạc nhà nước.

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO HỌC VIỆN TÀI CHÍNH -------]^------- BỘ TÀI CHÍNH NGUYỄN QUANG HƯNG §æI MíI KIÓM SO¸T CHI NG¢N S¸CH TH¦êNG XUY£N CñA CHÝNH QUYÒN §ÞA PH¦¥NG C¸C CÊP QUA KHO B¹C NHμ N¦íC LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ HÀ NỘI - 2015 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO HỌC VIỆN TÀI CHÍNH -------]^------- BỘ TÀI CHÍNH NGUYỄN QUANG HƯNG §æI MíI KIÓM SO¸T CHI NG¢N S¸CH TH¦êNG XUY£N CñA CHÝNH QUYÒN §ÞA PH¦¥NG C¸C CÊP QUA KHO B¹C NHμ N¦íC Chuyên ngành : Tài chính - Ngân hàng Mã số : 62.34.02.01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS, TS BÙI ĐƯỜNG NGHIÊU 2. PGS, TS LÊ HÙNG SƠN HÀ NỘI - 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản Luận án là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong Luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Nguyễn Quang Hưng MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt Danh mục các bảng, sơ đồ MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN VÀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC ...............................................................................17 1.1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN ....................... 17 1.1.1. Khái quát về ngân sách nhà nước................................................................... 17 1.1.2. Chi ngân sách nhà nước.................................................................................. 19 1.1.3. Chi ngân sách thường xuyên .......................................................................... 26 1.2. LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC.............................................................. 27 1.2.1. Kiểm soát chi ngân sách nhà nước................................................................. 27 1.2.2. Khái quát về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước........................................................................................................ 31 1.3. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC ........................................... 43 1.3.1. Tổ chức bộ máy chính quyền địa phương các cấp ........................................ 43 1.3.2. Điều kiện tự nhiên, tình hình phát triển kinh tế - xã hội................................ 44 1.3.3. Phương thức quản lý ngân sách của Nhà nước.............................................. 45 1.3.4. Mô hình tổ chức của Kho bạc Nhà nước ....................................................... 47 1.3.5. Hệ thống thanh toán tiền tệ quốc gia.............................................................. 47 1.3.6. Công cụ sử dụng trong kiểm soát chi ngân sách thường xuyên.................... 48 1.3.7. Các quy định pháp lý về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên ................. 49 1.3.8. Tổ chức bộ máy kiểm soát chi tại các đơn vị Kho bạc Nhà nước................. 51 1.3.9. Năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, người thực hiện ngân sách thường xuyên.................... 51 1.3.10. Công tác kiểm tra quyết toán, thẩm tra báo cáo quyết toán ........................ 52 1.4. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN................................................................................................ 53 1.4.1. Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới............................................. 53 1.4.2. Bài học kinh nghiệm có thể áp dụng đối với Việt Nam ................................ 62 Chương 2: THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM......................................................................64 2.1. TỔNG QUAN VỀ TỔ CHỨC CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP TẠI VIỆT NAM .................................................................................. 64 2.1.1. Khái quát về tổ chức ngân sách chính quyền địa phương các cấp................ 64 2.1.2. Chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước.................................................................................. 67 2.1.3. Tổ chức công tác kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước ...................................... 69 2.2. THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP TẠI VIỆT NAM................ 75 2.2.1. Các cơ sở pháp lý của kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp................................................................... 75 2.2.2. Kết quả kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp.............................................................................................. 82 2.2.3. Thực trạng về quy trình và công cụ kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp giai đoạn 2004 - 2013 ............ 97 2.2.4. Kết quả khảo sát về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước.......................... 112 2.3. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG................................................................................. 116 2.3.1. Kết quả đạt được........................................................................................... 116 2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân .............................................................................. 121 Chương 3: GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM................................................132 3.1. QUAN ĐIỂM, MỤC TIÊU ĐỔI MỚI KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM .............................................. 132 3.1.1. Bối cảnh chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước...................................... 132 3.1.2. Quan điểm, mục tiêu đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước ................... 134 3.2. GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH THƯỜNG XUYÊN CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CÁC CẤP QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM .................................................................. 136 3.2.1. Đổi mới tổ chức kiểm soát chi ngân sách thường xuyên ............................ 136 3.2.2. Đổi mới quy trình thực hiện kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước ................... 140 3.2.3. Hoàn thiện hệ thống công cụ sử dụng trong kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp .................................. 150 3.2.4. Đổi mới công tác tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách kiểm soát chi ngân sách thường xuyên........................................................................ 157 3.2.5. Nâng cao trình độ, năng lực của cán bộ, công chức kiểm soát chi ngân sách thường xuyên; người thực hiện ngân sách thường xuyên......... 163 3.2.6. Kiểm soát chi ngân sách thường xuyên theo phương thức quản lý ngân sách chương trình, ngân sách dự án, trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn ...................................................................................................... 166 3.3. KIẾN NGHỊ ĐIỀU KIỆN THỰC HIỆN GIẢI PHÁP ......................................... 167 3.3.1. Kiến nghị với Quốc hội ................................................................................ 167 3.3.2. Kiến nghị với Chính phủ .............................................................................. 169 3.3.3. Kiến nghị với Bộ Tài chính.......................................................................... 170 3.3.4. Kiến nghị với Bộ Kế hoạch và Đầu tư......................................................... 176 3.3.5. Kiến nghị với Tổng cục Thuế....................................................................... 176 3.3.6. Kiến nghị với Kho bạc Nhà nước ................................................................ 177 3.3.7. Kiến nghị với Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương........................................................................... 179 KẾT LUẬN ............................................................................................................180 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH Đà CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN..............................................................................182 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.............................................................183 PHỤ LỤC ...............................................................................................................189 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN HĐND : Hội đồng nhân dân KBNN : Kho bạc Nhà nước NSNN : Ngân sách nhà nước NSTW : Ngân sách Trung ương UBND : Ủy ban nhân dân DANH MỤC CÁC BẢNG TRONG LUẬN ÁN Số hiệu Nội dung Trang Bảng 2.1: Tổng hợp chi ngân sách của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN (Không tính trợ cấp cân đối ngân sách) ....................................83 Bảng 2.2: Tổng hợp chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN (Không tính trợ cấp cân đối ngân sách) ....................84 Bảng 2.3: Tổng hợp chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN theo nhóm nội dung kinh tế (Không tính trợ cấp cân đối ngân sách) ..............................................................85 Bảng 2.4: Chi tiết chi thanh toán cho cá nhân từ ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN..................................88 Bảng 2.5: Chi tiết chi hàng hóa, dịch vụ từ ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN ........................................90 Bảng 2.6: Chi tiết chi trợ cấp cân đối ngân sách thường xuyên qua KBNN ............92 Bảng 2.7: Chi tiết chi hỗ trợ và bổ sung từ ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN (không tính trợ cấp cân đối ngân sách) .................................................................................94 Bảng 2.8: Chi tiết chi khác từ ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN ...................................................................95 Bảng 2.9: Tình hình từ chối thanh toán, trả lại và yêu cầu hoàn thiện hồ sơ, thủ tục trong kiểm soát chi ngân sách thường xuyên qua KBNN giai đoạn 2004 - 2013 ............................................................................96 Bảng 2.10: Một số thay đổi về tài khoản kế toán nhà nước trong thanh toán chi NSNN tại KBNN ...........................................................................110 Bảng 2.11: Tỷ lệ doanh nghiệp, hộ kinh doanh có đăng ký kinh doanh (có Hóa đơn) trên một đơn vị sử dụng ngân sách thường xuyên tại địa phương ...........................................................................................126 Bảng 3.1: So sánh hoá đơn với các loại giấy tờ xác nhận khối lượng, giá trị hàng hoá, dịch vụ mua, bán, trao đổi không phải là hoá đơn ..............160 DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ TRONG LUẬN ÁN Số hiệu Nội dung Trang Sơ đồ 2.1: Tổ chức ngân sách ở Việt Nam .................................................................. 66 Sơ đồ 3.1: Kho bạc Nhà nước thực hiện kiểm soát chi, thanh toán chi trả trực tiếp cho người hưởng lương, phụ cấp, học bổng, sinh hoạt phí... ........... 143 Sơ đồ 3.2: KBNN thực hiện kiểm soát chi, thanh toán chi trả gián tiếp cho người hưởng lương, phụ cấp, học bổng, sinh hoạt phí... ......................... 144 Sơ đồ 3.3: Áp dụng trong trường hợp đối với khoản thanh toán, bên cung cấp hàng hoá, dịch vụ là đối tượng kinh doanh không thường xuyên ........... 145 Sơ đồ 3.4: Trường hợp đơn vị sử dụng ngân sách thường xuyên nắm rõ quy định về quản lý hoá đơn, chủ động hoàn thiện hồ sơ thanh toán............. 146 Sơ đồ 3.5: Kiểm soát chi ngân sách thường xuyên và thanh toán trực tiếp cho các bên cung cấp hàng hoá, dịch vụ ......................................................... 147 Sơ đồ 3.6: Tạm ứng chi trả trực tiếp cho các bên cung cấp hàng hoá, dịch vụ; thanh toán tạm ứng sau khi hoàn tất thủ tục mua bán.............................. 148 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Từ năm 1986, nước ta bước vào thời kỳ thực hiện đường lối đổi mới toàn diện chuyển từ nền kinh tế tập trung, quan liêu, bao cấp sang nên kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Cùng với quá trình đổi mới nền kinh tế, đặc biệt là thực hiện chương trình cải cách tổng thể nền hành chính Nhà nước, cải cách tài chính công được đặt ra như một khâu đột phá có tính chất tiền đề cho việc cải cách toàn diện nền hành chính Nhà nước, thông qua sự tác động mạnh mẽ của cải cách quản lý tài chính công đến xây dựng bộ máy hành chính Nhà nước; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng NSNN trong bộ máy chính quyền các cấp từ trung ương đến cơ sở. Sự ra đời của Luật NSNN sửa đổi (năm 2002) là một dấu mốc quan trọng trong quá trình cải cách tài chính công. Với mục tiêu quản lý thống nhất NSNN, Luật NSNN 2002 phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan quản lý ngân sách các cấp, đơn vị sử dụng ngân sách... trong từng khâu của chu trình ngân sách; cụ thể điều kiện chi ngân sách, nguyên tắc cấp phát, hình thức thanh toán và hồ sơ, chứng từ đối với từng khoản chi. Luận cứ tạo cơ sở cho những thay đổi này gắn liền với lý thuyết phân cấp ngân sách, phân định chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan quản lý NSNN các cấp, nhằm tạo ra sự chủ động, linh hoạt cho các cơ quan, đơn vị trong quá trình quản lý và sử dụng NSNN, nâng cao hiệu quả phân bổ, sử dụng nguồn lực công, tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính. Trong khuôn khổ chương trình tổng thể cải cách hành chính ngành Tài chính, Bộ Tài chính đã triển khai đồng bộ và mạnh mẽ các hoạt động cải cách, từ lĩnh vực phân cấp quản lý NSNN, quản lý thu, chi NSNN cũng như quản lý các quỹ công khác của Nhà nước. Hoạt động cải cách diễn ra đồng bộ trên mọi lĩnh vực, từ cải cách cơ chế quản lý, hiện đại hoá công nghệ cũng như nâng cao năng lực và chất lượng nguồn nhân lực của toàn ngành Tài chính. Trong đó, cải cách quản lý chi NSNN là một trong số các nội dung trọng tâm, có mức độ ảnh hưởng sâu rộng tới mọi thành phần kinh tế, đóng vai trò quyết định tới kết quả của quá trình cải cách. Nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN được Bộ Tài chính giao cho KBNN tổ chức triển khai thực hiện bắt đầu từ những năm 90 thuộc thế kỷ 20. Đến nay, nền tảng pháp lý, cơ 2 chế kiểm soát, quy trình kiểm soát, tổ chức bộ máy kiểm soát chi ngân sách đã tương đối đi vào nề nếp, chất lượng công tác kiểm soát chi không ngừng được nâng cao. Trong chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020, kiểm soát chi được xác định là một trong những nội dung trọng tâm cần được tiếp tục tiến hành nghiên cứu, cải cách, hoàn thiện hơn nhằm vừa đảm bảo yêu cầu quản lý Nhà nước chặt chẽ, an toàn, vừa đảm bảo thông thoáng, hiện đại, cải cách. Trong những năm vừa qua kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN được đánh giá là có chuyển biến tích cực trong cải cách quản lý tài chính, ngân sách, song chưa thể khẳng định rằng đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN là những cải cách có tính hệ thống và hiệu quả. Kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN thời gian qua đã bộc lộ một số tồn tại, chưa đáp ứng yêu cầu quản lý, trong đó, biểu hiện rõ nhất là dự toán chi ngân sách được duyệt của một bộ phận đơn vị sử dụng ngân sách lập không sát với thực tế do đó thường xuyên phải điều chỉnh; việc chấp hành dự toán chưa thực sự tốt, chưa gắn được trách nhiệm của người thực hiện ngân sách vào việc lập, chấp hành dự toán chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp; việc chưa chủ động chấp hành đúng các nguyên tắc chi, điều kiện chi NSNN còn diễn ra tại nhiều địa phương, đơn vị. Xuất phát từ những nhận định nêu trên, Học viên đã mạnh dạn chọn lựa và nghiên cứu đề tài: “Đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua Kho bạc Nhà nước” làm đề tài nghiên cứu của Luận án Tiến sỹ. 2. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của đề tài là nghiên cứu và đề xuất các giải pháp Đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN tại Việt Nam. Để đạt được mục đích nghiên cứu đó, cần hoàn thành các mục tiêu cụ thể như sau: + Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN tại Việt Nam. Các nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN tại Việt Nam. + Tổng hợp kinh nghiệm trong kiểm soát chi thường xuyên NSNN của một số quốc gia trên thế giới và rút ra một số bài học kinh nghiệm có thể áp dụng cho Việt Nam. 3 + Phân tích thực trạng kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN qua một số năm gần đây, đánh giá những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế. + Đề xuất một số giải pháp và kiến nghị đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu * Đối tượng nghiên cứu là: Chi ngân sách nhà nước và kiểm soát chi ngân sách nhà nước. * Phạm vi nghiên cứu: - Chi NSNN được tiếp cận nghiên cứu và phản ánh trong Luận án là chi NSNN được hiểu theo nghĩa hẹp - chi NSNN của chính quyền địa phương các cấp. Và trong phạm vi chi NSNN của chính quyền địa phương các cấp, Luận án chỉ giới hạn nghiên cứu về chi ngân sách thường xuyên tại Việt Nam. - Kiểm soát chi NSNN được tiếp cận nghiên cứu và phản ánh trong Luận án là các hoạt động của KBNN về kiểm soát chi trước khi chi tiền. Và kiểm soát chi ở đây là kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN tại Việt Nam. - Để đảm bảo tính thống nhất về cơ sở pháp lý trong nghiên cứu kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN thời gian qua, Luận án giới hạn phạm vi về thời gian để thu thập tư liệu và nghiên cứu đánh giá kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN từ năm ngân sách 2004 đến năm 2013 tại Việt Nam. 4. Phương pháp nghiên cứu Học viên sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng; duy vật lịch sử kết hợp với các phương pháp phân tích; thống kê; tổng hợp; so sánh; suy luận; điều tra trắc nghiệm bằng bộ câu hỏi phỏng vấn đối với cán bộ, công chức làm công tác kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, người thực hiện ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN ở địa phương để phân tích, đánh giá tình hình đối với đối tượng nghiên cứu... nhằm xác định những vấn đề có tính quy luật, những nét đặc thù phục vụ cho quá trình nghiên cứu Luận án. Nội dung phương pháp điều tra trắc nghiệm bằng bộ câu hỏi phỏng vấn: 4 + Cách thức tiến hành điều tra trắc nghiệm: Để tiến hành điều tra trắc nghiệm bằng bộ câu hỏi phỏng vấn, Học viên xây dựng hệ thống chỉ tiêu về số liệu phân tích, bộ câu hỏi điều tra trắc nghiệm, với mục tiêu tìm hiểu thực trạng và các vấn đề có liên quan đến kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, người thực hiện ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN. Trên cơ sở bộ câu hỏi điều tra trắc nghiệm đã có, Học viên gửi phiếu điều tra trắc nghiệm đến các cán bộ là kế toán viên, kế toán trưởng các KBNN huyện, thị xã, phòng giao dịch KBNN tỉnh, thành phố trực tiếp kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, người thực hiện ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN. Số liệu thu thập điều tra phỏng vấn bằng hình thức trắc nghiệm về cơ bản phải đảm bảo đại diện cho các địa phương trên toàn quốc, nhằm tìm ra tính quy luật của vấn đề nghiên cứu. + Nội dung phiếu điều tra trắc nghiệm: Đối tượng trả lời phỏng vấn theo phiếu điều tra trắc nghiệm là kế toán viên, kế toán trưởng, lãnh đạo các KBNN huyện, thị xã, phòng giao dịch KBNN tỉnh trực tiếp kiểm soát chi hoặc chỉ đạo công tác kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, người thực hiện ngân sách tại các đơn vị sử dụng ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp. Nội dung phiếu điều tra trắc nghiệm tập trung vào ba phần: - Một số chỉ tiêu cơ bản về điều kiện xã hội, điều kiện tự nhiên, số lượng tài khoản giao dịch, số đơn vị giao dịch trên địa bàn... - Phỏng vấn các kế toán viên, kế toán trưởng các KBNN huyện, thị xã, phòng giao dịch KBNN tỉnh, thành phố trực tiếp kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, người thực hiện ngân sách thường xuyên tại các đơn vị sử dụng ngân sách bằng một bộ câu hỏi trắc nghiệm. - Tổng hợp các kiến nghị, đề xuất của các cán bộ làm công tác kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, người thực hiện ngân sách thường xuyên... liên quan đến đối tượng nghiên cứu của Luận án (nếu có). + Khai thác và sử dụng số liệu điều tra trắc nghiệm phục vụ cho quá trình nghiên cứu đề tài Luận án: Từ số liệu thu thập được qua điều tra, phỏng vấn, Học viên tổng hợp lên thành các biểu số liệu chi tiết theo từng chỉ tiêu phân tích cụ thể. Căn cứ vào các biểu chi tiết đó, 5 Học viên tiến hành phân tích và so sánh từng chỉ tiêu, nhằm làm rõ những vấn đề có tính quy luật trong kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN nhìn từ kết quả hoạt động quản lý ngân sách trên địa bàn; điều kiện địa lý, điều kiện phát triển kinh tế, công tác quản lý thu NSNN... tại các địa phương ảnh hưởng đến kiểm soát chi ngân sách thường xuyên; các tồn tại, hạn chế; nguyên nhân của các tồn tại, hạn chế đó. Các câu hỏi điều tra trắc nghiệm có sự lôgích với nhau, ràng buộc nhau. Từ việc tổng hợp số liệu, tổng hợp kết quả trả lời các câu hỏi trắc nghiệm, so sánh kết quả số liệu, kết quả trả lời giữa các câu hỏi trắc nghiệm, tổng hợp thành các biểu chi tiết theo chỉ tiêu phân tích nhằm góp phần xây dựng lên một bức tranh toàn cảnh về thực trạng kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN, như: hồ sơ kiểm soát chi, tình huống kiểm soát chi, công tác kiểm soát chi, sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý ngân sách tại địa phương... năng lực, trình độ của người thực hiện ngân sách; việc tự kiểm soát chấp hành dự toán ngân sách thường xuyên tại các đơn vị sử dụng ngân sách... Kết quả phân tích số liệu điều tra, phỏng vấn bằng hình thức trắc nghiệm sẽ góp phần quan trọng cho quá trình xây dựng lên các giải pháp và điều kiện thực hiện giải pháp nhằm đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN tại Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. 5. Tổng quan các nghiên cứu có liên quan đến đề tài Luận án Từ khi NSNN ra đời, vấn đề nghiên cứu về quản lý NSNN, kiểm soát chi NSNN được nhiều nhà nghiên cứu quan tâm. Vì vậy đã một số công trình nghiên cứu ở các cấp độ và giác độ khác nhau, có thể nêu một số công trình nghiên cứu, bài viết về quản lý NSNN như sau: 5.1. Các nghiên cứu nước ngoài (1) Economics of Development 6th Edition - Kinh tế học phát triển, (1992), Tái bản lần thứ 6 (2006), của Dwight H.Perkins, Steven Radelet, David L.Lindauer, NXB W.W Norton & Company New York - London. Nội dung bao gồm 4 phần với 21 chương, bao quát một phạm vi rộng lớn các vấn đề từ lý thuyết, chiến lược, chính sách đến thực hành; từ những vấn đề chung của nền kinh tế đến những chuyên đề về từng loại nguồn lực và lĩnh vực của quá trình phát triển. Chính sách tài khóa và Chính sách tài chính được Giáo sư Dwight H.Perkins và các cộng sự đề cập đến rất cụ thể tại các 6 chương 12, 13, phần 3 như: Ngân sách Nhà nước, những vấn đề tổng quan; Chi tiêu chính phủ; Chính sách thuế và tiết kiệm công; Hiệu quả kinh tế và ngân sách; Chức năng của hệ thống tài chính... Trong đó, Chi tiêu chính phủ được Giáo sư và các cộng sự đi sâu phân tích và hệ thống theo từng nhóm chi như: Chi thường xuyên; Tiền lương và tiền công; Mua hàng hóa, dịch vụ; Trợ cấp; Doanh nghiệp Nhà nước; Chuyển nhượng của chính phủ. Tuy nhiên, một số vấn đề như: Tổ chức công tác quản lý, kiểm soát chi ngân sách thường xuyên; quy trình quản lý; nguyên tắc và điều kiện chi ngân sách thường xuyên; phương thức cấp phát; hình thức thanh toán; hồ sơ, chứng từ đối với từng khoản chi ngân sách thường xuyên... tại mỗi quốc gia chưa được Giáo sư và các cộng sự đề cập đến. (2) Finances Publiques - Tài chính công (2002), của Michel Bouvier, MarieChristine Esclassan, Jean-Pierre Lassale. Cuốn sách gồm 3 phần, 27 chương. Nội dung cuốn sách tập trung trình bầy những vấn đề cơ bản nhất về mặt lý luận của tài chính công, lịch sử hình thành các vấn đề thuộc ngành tài chính công; vấn đề tài chính công hiện đại và Nhà nước; bối cảnh vận hành của nền tài chính công; các khái niệm và học thuyết xung quanh vấn đề tài chính công... Cuốn sách cũng giới thiệu thực tiễn vận dụng lý luận về tài chính công ở Pháp và Châu Âu, thể hiện ở Ngân sách Nhà nước và các luật trong lĩnh vực tài chính; cơ chế và công cụ hoạt động tài chính Nhà nước... Đặc biệt, Giáo sư Michel Bouvier và các cộng sự đã dành một phần không nhỏ (225 trang) trong cuốn sách để phân tích về hoạt động tài chính công của địa phương. Có thể điểm một số mục trọng tâm như: Giới thiệu về Khoa học tài chính công; Phần 1, Tài chính công và môi trường chung, phân tích về Nhà nước và nền tài chính công đương đại, Bối cảnh quốc tế và châu âu, Các kết cấu định chế; Phần 2 Tài chính công, Phân tích về Ngân sách Nhà nước và Luật tài chính, Ngân sách Nhà nước các tác nhân và trình tự, Hoạt động tài chính của Nhà nước; Phần 3, Tài chính địa phương, phân tích về khuôn khổ chung của Tài chính địa phương, Nguồn thu chính của địa phương, Khuôn khổ ngân sách và kế toán, kiểm tra quản lý tài chính địa phương. Mặc dù Giáo sư Michel Bouvier và các cộng sự đã dành rất nhiều thời lượng để phân tích về hoạt động tài chính công của địa phương, nhưng một số vấn đề như: tổ chức kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, quy trình và công cụ kiểm soát chi, quy định về hồ sơ, chứng từ đối với từng khoản chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp chưa được các Tác giả đề cập đến. 7 (3) Hướng dẫn Quản lý Chi tiêu Công của Quỹ tiền tệ quốc tế (1998), của Barry H.Potter và Jack Diamond. Cuốn sách đã cung cấp một cái nhìn tổng quan về các nguyên tắc và thực tiễn quan sát được trong ba khía cạnh chính của quản lý chi tiêu công. Đó là: Lập ngân sách; Thực hiện ngân sách và Lập kế hoạch tiền mặt. Đối với mỗi khía cạnh quản lý chi tiêu công, cuốn sách này hướng dẫn riêng rẽ các thông lệ khác nhau trong bốn nhóm quốc gia - hệ thống các nước Pháp ngữ, hệ thống cộng đồng chung, Mỹ Latinh, và các nước thuộc nền kinh tế chuyển đổi... Trong phần Thực hiện ngân sách, Tác giả tập trung phân tích, hướng dẫn một cách rất cụ thể bằng việc đặt ra những vấn đề cần giải quyết nhằm chuyển tải thông tin một cách hiệu quả nhất đến người đọc, như: Các bước khác nhau trong quy trình thực hiện ngân sách; Ai chịu trách nhiệm thực hiện ngân sách; Ngân sách phân bổ có thể được sửa đổi thế nào; Những vấn đề gặp phải trong thực hiện các thủ tục ngân sách là gì. Tuy nhiên, trong phần thực hiện ngân sách, những vấn đề được giải quyết tại tài liệu nghiên cứu này còn khá rời rạc, chưa đi sâu vào hoạt động kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của từng quốc gia; công cụ kiểm soát; và quy định về hồ sơ, chứng từ đối với từng khoản chi ngân sách thường xuyên... tại mỗi quốc gia đó. (4) Performance Budgeting in OECD Countries - Dự thảo ngân sách dựa trên hiệu suất hoạt động ở các nước trong Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế OECD (2008), của Teresa Curristine. Cuốn sách này bàn về các bài học kinh nghiệm từ các quốc gia phát triển và sử dụng thông tin hiệu suất trong quá trình thực hiện ngân sách. Nó cung cấp hướng dẫn trong việc thay đổi hệ thống ngân sách để thúc đẩy việc sử dụng thông tin hiệu suất. Cuốn sách bao gồm 8 nghiên cứu về 8 quốc gia trong đó thảo luận kĩ lưỡng về việc từng quốc gia đã tìm kiếm, phát triển và sử dụng thông tin hiệu suất trong quá trình lập ngân sách và quản lí như thế nào trong vòng hơn mười năm qua. Phần 1, viết bởi Teresa Curristine - chuyên gia phân tích chính sách cao cấp, Ban ngân sách và chi tiêu công, Ban phát triển vùng và quản trị công, OECD, bao gồm một cách nhìn tổng quan về các trải nghiệm của các nước thành viên OECD và thảo luận về lợi ích, các thách thức, các bài học kinh nghiệm và những hướng đi trong tương lai. Phần 2 viết bởi các cộng sự, bao gồm 8 nghiên cứu về 8 quốc gia gồm: Úc, Canada, Đan Mạch, Hàn Quốc, Hà Lan, Thụy Điển, Vương quốc Anh và Hoa Kì. Mục tiêu của cuốn sách nhằm góp phần nâng cao hiệu suất và tính hiệu quả của sự quản lí và phân bổ nguồn lực trong lĩnh vực công, khuyến khích sự trao đổi ý tưởng giữa các quốc gia và để thu thập thông tin về các 8 phương pháp khác nhau được áp dụng trong việc quản lí và lập ngân sách dựa trên hiệu suất thực tế. Các Tác giả đã đi sâu phân tích, so sánh các phương pháp tổ chức thực hiện sáng kiến cải cách ngân sách của từng quốc gia, qua đó đúc kết và đưa ra những vấn đề cần đặc biệt quan tâm trong tổ chức thực hiện các sáng kiến cải cách ngân sách. Vấn đề quản lý NSNN của chính quyền địa phương cũng được các Tác giả đặc biệt quan tâm, như: việc áp dụng các sáng kiến cải cách ngân sách tại địa phương, phân rõ quyền lực quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương (tr32); công tác tư vấn với chính quyền địa phương để thiết lập khuôn khổ hoạt động, đề ra mục tiêu quản lý ngân sách và sự đồng thuận, xây dựng khung thể chế cho địa phương (tr94); thực hiện kế toán dồn tích trong quản lý NSNN từ trung ương đến địa phương (tr160)... Thông tin về hiệu suất của lĩnh vực công hướng tới mục tiêu đáp ứng nhu cầu muốn tìm hiểu của công chúng và những thông tin này có thể được sử dụng để minh chứng rằng chính phủ xứng đáng với dân chúng thông qua các hành động của mình. Điều quan trọng nhất là thông tin về hiệu suất có thể giúp các nhà hoạch định chính sách lập được một ngân sách tốt hơn và đưa ra các quyết định đúng đắn hơn trong quản lí... Mặc dù cuốn sách không đi sâu vào nghiên cứu về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, tuy nhiên, một số vấn đề đặc biệt có ý nghĩa đã được các Tác giả lần đầu tiên đề cập tới, đó là : Kinh nghiệm về Dự thảo ngân sách dựa trên hiệu suất hoạt động; Phương thức quản lý ngân sách chương trình, ngân sách dự án; Quá trình thực hiện các sáng kiến cải cách ngân sách; và Các phương pháp tổ chức thực hiện các sáng kiến cải cách ngân sách… tại 8 quốc gia phát triển trên thế giới… Nhìn chung, các nghiên cứu ngoài nước đã đặt nền móng cho các lý thuyết về chi NSNN, kiểm soát chi NSNN, tổ chức thực hiện sáng kiến cải cách NSNN, trang bị các cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc phân tích, đánh giá quản lý chi NSNN, kiểm soát chi NSNN, kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua Cơ quan kiểm soát chi nói chung và KBNN nói riêng. Các nghiên cứu của các nhà khoa học ngoài nước phát triển theo từng thời kỳ, góp phần làm cơ sở lý luận quan trọng trong chi thường xuyên NSNN và kiểm soát chi thường xuyên NSNN cho các quốc gia khác trong hiện tại và tương lai. Tuy nhiên, việc ứng dụng vào việc đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp ở Việt 9 Nam thì cần phải vận dụng linh hoạt, phù hợp với bối cảnh thực tiễn và có những điều kiện nhất định. 5.2. Các nghiên cứu trong nước Các Tác phẩm nghiên cứu về Chính sách Tài chính, Ngân sách Nhà nước có một số Tác phẩm điển hình như: (1) Đổi mới Ngân sách Nhà nước (1992) của Tào Hữu Phùng và Nguyễn Công Nghiệp, NXB Thống kê, Hà Nội đã khái quát những nhận thức chung về NSNN, đánh giá những chính sách NSNN hiện hành và đề xuất một số giải pháp đổi mới NSNN để sử dụng có hiệu quả trong tiến trình đổi mới của nền kinh tế đất nước. Đến nay, có những giải pháp đã được triển khai ứng dụng hiệu quả trong thực tế. Tuy nhiên, các giải pháp về đổi mới kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN chưa được các Tác giả đề cập tới. (2) Chính sách tài chính Việt Nam trong điều kiện hội nhập kinh tế (2000) của PGS.TS Vũ Thu Giang, NXB Chính trị quốc gia. Nội dung cơ bản của tác phẩm này là đề cập tới thuận lợi và thách thức đối với Việt Nam trong quá trình hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế; thực trạng và chính sách tài chính của nước ta trong quá trình hội nhập, bao gồm chính sách thuế, chính sách đầu tư trực tiếp nước ngoài, chính sách tỷ giá hối đoái và chính sách lãi xuất trong tiến trình hội nhập, mặt tích cực và những hạn chế của chính sách; những yêu cầu đặt ra với chính sách tài chính trong quá trình hội nhập; những kiến nghị và giải pháp chính cải cách chính sách tài chính để Việt Nam tham gia hội nhập thành công. Tác phẩm này phần nào làm rõ thêm nguồn thu và nhu cầu chi tiêu NSNN khi nước ta tham gia hội nhập kinh tế quốc tế. Tuy nhiên, tác phẩm chưa đi sâu nghiên cứu về thực trạng chính sách tài chính trong kiểm soát chi ngân sách thường xuyên nói chung, kiểm soát chi ngân sách thường xuyên của chính quyền địa phương các cấp qua KBNN nói riêng, đồng thời chưa làm rõ yêu cầu kiểm soát nhu cầu chi tiêu ngân sách thường xuyên khi nước ta tham gia hội nhập kinh tế quốc tế. Các Luận án Tiến sỹ nghiên cứu về đề tài liên quan đến Hệ thống Kho bạc Nhà nước, hiện nay mới chỉ có 02 Luận án, lưu trữ tại Thư viện Quốc gia, đó là: (1) Luận án “Đổi mới và hoàn thiện hoạt động của Hệ thống KBNN trong điều kiện chuyển sang kinh tế thị trường” năm 1993, của NCS Nguyễn Thị Bất, tại trường Đại học Kinh tế quốc dân, đã hệ thống hóa và làm rõ thêm những vấn đề lý luận về: Chức 10 năng, nhiệm vụ của KBNN; các mối quan hệ kinh tế giữa KBNN với các cơ quan, các tổ chức trong nền kinh tế quốc dân và sự hoạt động của Hệ thống KBNN tại một số quốc gia trên thế giới. Luận án đã phân tích và làm rõ sự ra đời và phát triển của Hệ thống KBNN tại Việt Nam qua: quá trình hình thành; thực trạng về hoạt động quản lý NSNN; tín dụng Nhà nước; quản lý tiền mặt, thanh toán, kế toán; sự cần thiết phải đổi mới và hoàn thiện hoạt động của Hệ thống KBNN trong điều kiện chuyển sang kinh tế thị trường. Đồng thời đề xuất một hệ thống gồm 3 nhóm giải pháp trọng tâm, nhằm đổi mới và hoàn thiện hoạt động của Hệ thống KBNN ở Việt Nam, như: Đổi mới và hoàn thiện cơ chế quản lý thu, chi NSNN trực tiếp qua KBNN; hoàn thiện cơ chế tín dụng Nhà nước qua KBNN; và hoàn thiện tổ chức bộ máy của Hệ thống KBNN tại Việt Nam. Tuy nhiên, Luận án chưa đi sâu nghiên cứu về thực trạng kiểm soát chi ngân sách thường xuyên, chưa đưa ra được những giải pháp nhằm hướng tới mục tiêu: đổi mới công tác tổ chức kiểm soát chi ngân sách thường xuyên; quy trình thực hiện kiểm soát chi; công cụ thực hiện kiểm soát chi; và đổi mới công tác tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách về kiểm soát chi ngân sách thường xuyên... (2) Luận án “Một số giải pháp nhằm tăng cường kiểm soát chi NSNN qua KBNN trong điều kiện ứng dụng tin học” năm 2004, của NCS Lê Ngọc Châu, tại Học viện Tài chính, đã hệ thống hóa và làm rõ thêm những vấn đề lý luận về: Chi NSNN và kiểm soát chi NSNN; ứng dụng tin học trong kiểm soát chi NSNN qua Hệ thống KBNN; những yếu tố tác động đến chất lượng, hiệu quả kiểm soát chi NSNN trong điều kiện ứng dụng tin học. Luận án đã phân tích và làm rõ thực trạng kiểm soát chi NSNN qua Hệ thống KBNN trong điều kiện ứng dụng tin học ở Việt Nam hiện nay, như: Thực trạng kiểm soát chi NSNN qua KBNN ở Việt Nam giai đoạn 1991-2001; thực trạng ứng dụng tin học trong kiểm soát chi NSNN qua KBNN hiện nay; đánh giá sự cần thiết phải tăng cường kiểm soát chi NSNN qua Hệ thống KBNN trong điều kiện ứng dụng tin học. Đồng thời Tác giả đề xuất một hệ thống gồm 3 nhóm giải pháp trọng tâm, nhằm tăng cường kiểm soát chi NSNN qua KBNN trong điều kiện ứng dụng tin học ở Việt Nam, như: Hoàn thiện kiểm soát chi NSNN qua KBNN theo Phương thức quản lý NSNN truyền thống, dựa trên cơ sở nguồn lực đầu vào; kiểm soát chi NSNN qua KBNN theo Phương thức quản lý NSNN hiện đại, kết hợp giữa dựa trên nguồn lực đầu vào với kết quả đầu ra; tăng cường ứng dụng tin học trong kiểm soát chi NSNN qua Hệ thống KBNN; các điều kiện và lộ trình triển khai thực hiện các nhóm giải pháp. 11 Tuy nhiên, các lý thuyết về kiểm soát chi mà Luận án đề cập tới mới dừng lại ở các cơ chế, chính sách của Nhà nước về kiểm soát chi NSNN, các công cụ được sử dụng trong kiểm soát chi NSNN qua KBNN chưa được Luận án đề cập đến một cách toàn diện. Luận án chưa tiếp cận đối tượng nghiên cứu từ một số góc độ như: thực tiễn công tác kiểm soát chi NSNN tại các đơn vị KBNN các cấp; thực trạng thực hiện ngân sách tại các đơn vị sử dụng NSNN; thực trạng ứng dụng tin học vào kiểm soát các nguyên tắc, điều kiện chi NSNN, kiểm soát hồ sơ, chứng từ đối với từng khoản chi NSNN tại các đơn vị KBNN các cấp... chính vì vậy một số giải pháp nhằm tăng cường kiểm soát chi NSNN qua KBNN trong điều kiện ứng dụng tin học còn có những hạn chế nhất định. Các Luận án Tiến sỹ nghiên cứu về đổi mới quản lý chi Ngân sách Nhà nước, chi Ngân sách địa phương, có một số Luận án điển hình như: (1) Luận án “Đổi mới quản lý chi NSNN trong điều kiện kinh tế thị trường của Việt Nam” năm 2008, của NCS Nguyễn Thị Minh, tại Học viện Tài chính, đã hệ thống hóa và làm rõ thêm những vấn đề lý luận về NSNN, chi NSNN, quản lý chi NSNN trong nền kinh tế thị trường; mối quan hệ phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp quản lý NSNN; cơ chế quản lý chi NSNN; sự cần thiết phải đổi mới phương thức chi. Luận án đã khẳng định vai trò của chi NSNN trong nền kinh tế thị trường thông qua việc điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Luận án cũng trình bầy khái quát thực trạng quản lý chi NSNN của nước ta về phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào; theo chương trình mục tiêu, dự án; theo kết quả đầu ra và chu trình ngân sách trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Từ đó rút ra những kết quả đạt được, những hạn chế cùng với nguyên nhân của việc quản lý chi NSNN trong những năm vừa qua, nhất là từ khi có Luật NSNN, và đánh giá những sửa đổi bổ sung, góp phần tăng tiềm lực tài chính quốc gia. Nghiên cứu một số vấn đề quản lý chi NSNN ở các nước phát triển và các nước trong khu vực, Tác giả đã rút ra 4 bài học kinh nghiệm có thể nghiên cứu, vận dụng nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý chi NSNN trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam. Trên cơ sở trình bầy định hướng về phát triển kinh tế-xã hội và mục tiêu tài chính, ngân sách của Việt Nam đến 2010 và những năm tiếp theo, cùng với quan điểm đổi mới chi NSNN, Tác giả đã đề xuất một hệ thống gồm 5 nhóm giải pháp nhằm đổi mới công tác quản lý chi NSNN ở Việt Nam. Trong đó, nhóm giải pháp trọng tâm là đẩy mạnh triển khai phương thức quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra với những điều kiện và khả năng áp dụng là cần thiết và phù hợp với việc đổi mới công tác quản lý chi NSNN.