Tài liệu đánh giá tác động của chính sách giao đất lâm nghiệp đến phát triển kinh tế lâm nghiệp tại huyện lộc bình, tỉnh lạng sơn

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP ----------------------------- HOÀNG HÙNG CƯỜNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT LÂM NGHIỆP ĐẾN PHÁT TRIỂN KINH TẾ LÂM NGHIỆP TẠI HUYỆN LỘC BÌNH, TỈNH LẠNG SƠN. LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ Hà Nội, 2011 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP ----------------------------- HOÀNG HÙNG CƯỜNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH SÁCH GIAO ĐẤT LÂM NGHIỆP ĐẾN PHÁT TRIỂN KINH TẾ LÂM NGHIỆP TẠI HUYỆN LỘC BÌNH, TỈNH LẠNG SƠN Chuyên ngành: Kinh tế Nông nghiệp Mã số: 60.31.10 LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ GIÁO VIÊN HƯỚNG DẪN: TS. LÊ MINH CHÍNH Hà Nội, 2011 1 ĐẶT VẤN ĐỀ Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt đối với nông lâm nghiệp, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, kinh tế xã hội và an ninh quốc phòng. Chính vì vậy việc đất phải được dựa trên cơ sở tiềm năng đất đai, các điều kiện tự nhiên. Xây dựng và ban hành các chính sách theo thẩm quyền và xây dựng kế hoạch sử dụng đất để có kế hoạch và phương án đầu tư sử dụng thích hợp các loại đất theo các giai đoạn phát triển kinh tế xã hội là cần thiết. Tránh tình trạng chồng chéo, nhằm phân bổ sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm có hiệu quả, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội. Kết hợp với hướng phát triển của các ngành đề ra định hướng sử dụng đất cho các mục đích sử dụng cần phải khai thác sử dụng theo khả năng thích hợp để trong tương lai sử dụng đất tiết kiệm, có hiệu quả, theo quy hoạch, tạo cảnh quan môi trường hợp lý. Giao đất Lâm nghiệp là chính sách đúng đắn góp phần nâng cao ý thức của người dân trong việc quản lý, phát triển tài nguyên rừng, góp phần nâng cao đời sống xã hội người dân nông thôn, đặc biệt là nông thôn miền núi. Trong những năm qua nước ta đã giao được hàng chục triệu hec ta rừng, đất rừng cho hơn một triệu hộ gia đình. Hàng loạt các chương trình trồng rừng quy mô lớn như 327, 661…..Nhưng cộng đồng vùng sâu, vùng xa vẫn đang còn đói nghèo chiếm tỷ lệ rất lớn mặc dù đã làm chủ của những diện tích rừng, đất rừng lớn. Vậy làm thế nào để rừng và đất rừng phát huy được hết tác dụng của nó, góp phần xóa đói, giảm nghèo và từng bước làm giầu từ rừng. Muốn làm được điều đó đầu tiên chúng ta phải kiểm tra, xem xét và đánh giá lại hiện trạng của quá trình giao đất lâm nghiệp, đánh giá những tác động, ảnh hưởng của chính sách đến thu nhập, đến đời sống kinh tế xã hội của các chủ rừng và đóng góp vào kinh tế địa phương, khu vực. Lộc Bình là huyện miền núi, biên giới của tỉnh Lạng Sơn, có tổng diện tích 2 tự nhiên 1.000, 95km2. Toàn huyện 27 xã, 2 thị trấn; có 78.501 nhân khẩu với 06 dân tộc chủ yếu (Tày, Nùng, Kinh, Dao, Sán chỉ, Hoa…) chung sống. Trong những năm trở lại đây cùng sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung. Chính sách giao đất, giao rừng và dự án trồng mới 5 triệu ha rừng trong cả nước cũng phát triển mạnh mẽ. Công tác phát triển lâm nghiệp của tỉnh Lạng Sơn và của huyện Lộc Bình cũng không ngừng được tăng lên cả về chất cũng như lượng. Để áp dụng kiến thức đã học vào thực tiễn sản xuất tại địa phương đang công tác tôi xây dựng Luận văn “Đánh giá tác động của chính sách giao đất lâm nghiệp đến phát triển kinh tế Lâm nghiệp tại huyện Lộc Bình, tỉnh Lạng Sơn” nhằm mục đích thấy được những khó khăn, thuận lợi và tìm ra những giải pháp, kiến nghị cơ quan chức năng để tạo điều kiện kinh tế Lâm nghiệp trên địa bàn phát triển. 3 Chương 1 TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1. Chính sách 1.1.1. Nhận diện chính sách - Chính sách có vai trò rất quan trọng trong phát triển; có chính sách đúng đắn và phù hợp cho một ngành, một lĩnh vực thì ngành đó, lĩnh vực đó có thể đạt được những thành tựu và ngược lại, những chính sách không phù hợp sẽ ngăn cản sự phát triển của ngành hay lĩnh vực đó. - Chính sách công là những quyết sách của nhà nước, của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để dẫn dắt sự phát triển của xã hội; có các chính sách chi phối chung, có những chính sách chi phối cụ thể đối với từng ngành, từng lĩnh vực của đời sống xã hội. - Chính sách thường được thể hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật, trong các đạo luật do Quốc hội ban hành, trong các Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ, các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và các văn bản hướng dẫn của các Bộ, ngành, HĐND và UBND các địa phương.. - Các chính sách thường được hình thành từ yêu cầu của thực tiễn cuộc sống, được kiểm nghiệm trong cuộc sống và luôn được điều chỉnh cho phù hợp với sự phát triển của xã hội. Những thất bại từ việc áp dụng các cơ chế, chính sách cụ thể nào đó chính là những bài học cho việc ra đời những chính sách tốt hơn sau đó. Chính sách tốt có được là nhờ có sự am hiểu đầy đủ về đối tượng mà chính sách tác động, về những quy luật tồn tại và phát triển của đối tượng đó. - Việc tổ chức thực hiện các chính sách có ý nghĩa rất quan trọng; có chính sách tốt, nhưng nếu chậm tổ chức thực hiện, thực hiện không đầy đủ các chính sách cũng có thể có tác dụng ngược lại. 4 1.1.2. Chính sách lâm nghiệp - Lâm nghiệp là một ngành kinh tế kỹ thuật đặc thù; đối tượng chính của hoạt động lâm nghiệp là rừng với những quy luật tự nhiên và những tác động rất lớn của xã hội loài người tới nó. Trong quá trình phát triển vừa qua, ngành lâm nghiệp đã có nhiều đóng góp cho đất nước và đạt được những thành tựu quan trọng; đồng hành với sự phát triển của ngành là những cơ chế chính sách phù hợp với từng thời kỳ phát triển. - Chính sách lâm nghiệp được thể hiện cụ thể trên một số nội dung, như: Cơ chế quản lý rừng với những mục đích sử dụng cụ thể (3 loại rừng và những mục đích cụ thể của từng loại rừng, của từng khu rừng); các chính sách về giao đất, giao rừng; về khai thác, sử dụng rừng, các cơ chế hưởng lợi từ rừng; về chính sách phát triển rừng. - Có nhiều các chính sách chung tác động đến rừng và ngành lâm nghiệp, như: Đất đai, tài chính tín dụng, cơ chế kế hoạch, tổ chức quản lý và kinh doanh. Ngành lâm nghiệp cũng như nhiều ngành kinh tế xã hội khác hoặc phải thích ứng với nó, hoặc phải đề nghị những sửa đổi các chính sách đó cho phù hợp với sự phát triển của ngành. - Trong thời gian qua, chính sách lâm nghiệp Việt Nam đã luôn được các đối tác lâm nghiệp cả trong nước và quốc tế quan tâm; đối thoại chính sách đã trở thành nề nếp trong hoạt động của đối tác lâm nghiệp, qua đó nhiều chính sách lâm nghiệp đã được điều chỉnh, góp phần vào sự nghiệp bảo vệ và phát triển rừng của đất nước. 1.1.2.1. Những định hướng phát triển lâm nghiệp ở Việt Nam a) Định hướng chung - Định hướng quy hoạch 3 loại rừng và đất lâm nghiệp + Đối với rừng phòng hộ + Đối với rừng đặc dụng 5 + Đối với rừng sản xuất - Định hướng quản lý, bảo vệ, phát triển và sử dụng rừng + Quản lý rừng + Bảo vệ rừng, bảo tồn thiên nhiên và bảo tồn đa dạng sinh học + Phát triển rừng + Định hướng sử dụng rừng và phát triển công nghiệp chế biến lâm sản b) Định hướng phát triển lâm nghiệp theo vùng lãnh thổ Được chia theo 7 vùng như sau: Vùng trung du miền núi phía Bắc; Vùng đồng bằng Bắc Bộ; Vùng Bắc Trung Bộ; Vùng duyên hải - Nam Trung Bộ; Vùng Tây Nguyên; Vùng Đông Nam Bộ; Vùng đồng bằng sông Cửu Long. 1.2. Tình hình quản lý và sử dụng đất lâm nghiệp 1.2.1. Tình hình quản lý, sử dụng đất lâm nghiệp một số nước trên thế giới * Ấn Độ: Vào những năm 1970 Ấn Độ đã phát triển lâm nghiệp xã hội và hoàn thành mục tiêu vào năm 1986 giữa các bang khác nhau. Ấn Độ coi cộng đồng là đối tác quản lý rừng cho Chính phủ và cho phép các cộng đồng được sử dụng tất cả các sản phẩm không phải là gỗ, còn việc phân chia quyền lợi về gỗ thì có sự khác nhau giữa các bang (CRES, 1997). Tại Ấn Độ, người ta nghiên cứu một số biện pháp nhằm tạo ra hoặc tăng thêm các tổ chức địa phương có hiệu lực lâu dài cho quản lý rừng cộng đồng. Những điểm nổi bật trong chính sách quản lý rừng ở Ấn Độ đó là duy trì mối quan hệ thực chất giữa rừng với người dân các bộ tộc và những người nghèo sống ở trong rừng và gần rừng, bảo vệ quyền lợi, nhận rừng và hưởng lợi về rừng lâu dài. * Nepal: Trong thời gian qua Nepal được đánh giá là một trong những nước đi đầu trong việc phát triển lâm nghiệp cộng đồng ở Châu Á [35] và được tổng hợp như sau: - Trước những năm 1978 đất lâm nghiệp chủ yếu thuộc quyền quản lý của 6 các đồn điền, đã xảy ra quá trình chuyển từ đất có rừng sang làm nông nghiệp. Người dân địa phương tỏ ra không quan tâm đến việc bảo vệ các khu rừng do Chính phủ quản lý và kết quả là một nửa triệu ha rừng đã bị tàn phá. - Từ năm 1978 chính sách lâm nghiệp cộng đồng ra đời, trong đó quy định cộng đồng được quyền quản lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên trong vị trí lãnh thổ của họ nhằm đáp ứng các nhu cầu của cộng đồng, lâm nghiệp cộng đồng và lâm nghiệp tư nhân được xác định là quan trọng và ưu tiên phát triển. - Năm 1992 chính sách mới nhấn mạnh hơn về lâm nghiệp cộng đồng và hỗ trợ mạnh mẽ các nhóm sử dụng, để mở rộng các hoạt động lâm nghiệp cộng động. Chính sách này có nhiều thay đổi cho phù hợp và đã đạt hiệu quả cao. * Nhật Bản: Có 3 hình thức sở hữu đất lâm nghiệp đó là sở hữu Nhà nước, sở hữu công cộng và sở hữu tư nhân. Nhà nước sở hữu 7,84 triệu ha chiếm 31,16% rừng và đất rừng cả nước. Những diện tích này chủ yếu ở những nơi xa xôi hẻo lánh, địa hình hiểm trở…. Thuộc quyền quản lý của Cục Lâm nghiệp – Bộ Nông lâm thủy sản. Các tổ chức chính quyền địa phương sở hữu trên 2,7 triệu ha chiếm 10,74%. Các công ty tư nhân và các hộ gia đình sở hữu 14,6 triệu ha chiếm 58,10%. Chủ rừng là các hộ tư nhân chiếm 88%. Trong đó 89% số hộ có diện tích từ 0,1-5ha đất lâm nghiệp, 10,7% số hộ có từ 5-50ha đất lâm nghiệp, số 0,4% còn lại là hộ có trên 50 ha đất lâm nghiệp. Do phần lớn chủ rừng là người sở hữu dưới 5 ha đất lâm nghiệp nên các chủ rừng này đã liên kết với nhau thành các Hội. Hiện nay ở Nhật Bản có 1.430 Hội chủ rừng với 1.718.000 thành viên. Để nhằm thúc đẩy công tác xây dựng và phát triển, Chính phủ có chương trình trợ cấp nhằm hỗ trợ cho các hoạt động lâm sinh, xây dựng đường lâm nghiệp thông qua Hội các chủ rừng, ngoài ra các chủ rừng còn được ưu tiên vay vốn để sản xuất kinh doanh với lãi xuất thấp, đồng thời còn được giảm thuế đất lâm nghiệp[36] * Phillippin: Từ những năm 1970 Chính phủ đã quan tâm đến phát triển lâm nghiệp xã hội 7 Nhà nước xây dựng các dự án lâm nghiệp xã hội tổng hợp giao Bộ Tài nguyên thiên nhiên chủ trì và phối kết hợp với các bộ có liên quan, phân chia thành từng vùng phát triển lâm nghiệp xã hội và xây dựng đến cấp huyện. Trú trọng chuyển giao kỹ thuật nông lâm kết hợp và kỹ thuật canh tác trên đất dốc nói chung để người dân phát triển nông nghiệp. Năm 1982 Chính phủ xây dựng dự án phát triển lâm nghiệp xã hội quốc gia công nhận quyền sử dụng đất lâu dài cho cộng đồng và có hai dạng hợp đồng: Một là hợp đồng thuê quản lý rừng (FLAM) được ký với các hộ gia đình, cộng đồng hoặc các nhóm, trong thời hạn hợp đồng chủ nhân (FLAM) được phép thu hoạch chế biến sản phẩm, bán hoặc các hình thức sử dụng khác; hai là hợp đồng cộng đồng công nhận quyền quản lý của các dân tộc thiểu số trên mảnh đất tổ tiên họ để lại, người dân được ký hợp đồng nhận rừng với Chính phủ trong 25 năm và có thể kéo dài trong 25 năm tiếp theo. * Thái Lan: Từ năm 1979 chương trình cấp giấy chứng nhận quyền hưởng lợi trong rừng dự trữ quốc gia đã được thực hiện. Theo đó mỗi mảnh đất đều được chia thành hai miền: Miền dưới nguồn nước dùng để canh tác nông nghiệp, còn miền trên nguồn nước thì hạn chế nhằm giữ rừng. Đối với những miền đất phù hợp cho canh tác nông nghiệp mà trước đây người dân đã sử dụng (dưới 2,5ha) thì được cấp cho người dân giấy chứng nhận quyền hưởng lợi. Mục đích của việc làm này là khuyến khích đầu tư vào đất, tạo ra tạo ra sản phẩm chất lượng cao, hạn chế sự xâm lấn vào rừng. Từ khi chương trình này thực hiện đến năm 1986 đã có hơn 600.000 hộ nông dân không có đất được cấp giấy chứng nhận hưởng hoa lợi. Bên cạnh chương trình cấp giấy chứng nhận hưởng lợi, năm 1975 Cục Lâm nghiệp Hoàng gia Thái Lan còn thực hiện chương trình làng lâm nghiệp, với hi vọng giải quyết những người được chọn ở lại trên đất rừng. Chương trình sau khi thực hiện đã đem lại trật tự cho những người nông dân đang sinh sống ở rừng và khuyến khích họ tham gia bảo vệ rừng quốc gia, qua đó phục hồi lại những diện tích rừng đã bị suy thoái do du canh. Chương trình làng lâm nghiệp được thực hiện trên 8 những nguyên tắc sau: - Mọi người sống ở rừng sẽ được tập trung lại thành từng nhóm trong những vùng không phải là nguồn nước gọi là làng. Mỗi làng bầu ra một lãnh đạo và một hội đồng để quản lý. - Trong mỗi làng, Cục lâm nghiệp và Chính phủ sẽ cung cấp nhà ở phù hợp, nguồn nước, đường giao thông đi lại, trường học, trạm y tế, ngân hàng, dịch vụ, tiếp thị và đào tạo nghề nghiệp. - Chính phủ chia cho mỗi hộ gia đình nông dân từ 2 - 4 ha đất có giấy phép quyền sử dụng và được thừa kế nhưng không được bán, chuyển nhượng. Việc làm này nhằm mục đích ngăn chặn những địa chủ đầu cơ mua bán toàn bộ diện tích đất của nông dân. * Trung Quốc: Theo Hiến pháp của Nhà nước vào đầu những năm 80, thế kỷ XX chính quyền Nhà nước trung ương, tỉnh, huyện bắt đầu cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho tất cả các chủ rừng là tất cả các tổ chức nhà nước, tập thể và tư nhân. Mỗi hộ nông dân được phân phối một diện tích rừng để sản xuất kinh doanh “Luật Lâm nghiệp quy định đơn vị tập thể và nông dân trồng cây trên đất mình làm chủ thì hoàn toàn được hưởng sản phẩm trên mảnh đất đó’’. Sau khi được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Chính phủ đã áp dụng chính sách nhạy bén thúc đẩy phát triển trang trại rừng và kinh doanh đa dạng để có lợi ích trước mắt và lâu dài. Đồng thời với việc cải cách mở cửa, ngành lâm nghiệp Trung Quốc đã được chuyển dịch từ chỗ chỉ thực hiện sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể sang thực hiện nhiều thành phần tham gia kinh doanh lâm nghiệp (nhà nước, tập thể, cá nhân, liên doanh, hợp tác…). Nhiều chính sách được thực hiện, đặc biệt là chính sách “Tam định”, trong đó định rõ ba vấn đề: Quyền sử dụng đất đồi núi, quyền sử dụng rừng và quy hoạch đất, diện tích đất lâm nghiệp được để lại cho các hộ nông dân sử dụng. Người dân được giao và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rừng. * Phần Lan: Sở hữu tư nhân về rừng và đất rừng ở Phần Lan mang tính truyền thống, có tới hai phần ba diện tích rừng và đất rừng thuộc sở hữu tư nhân và 9 có khoảng 430.000 chủ rừng, bình quân môi chủ rừng sở hữu 33 ha. * Thủy Điển: Nhà nước quản lý 25% diện tích rừng và đất rừng, các công ty lớn sở hữu 25% còn lại 50% diện tích rừng và đất rừng thuộc sở hữu các hộ gia đình. * Tóm lại: Các nước, vùng lãnh thổ đều có đặc điểm kinh tế, chính trị, xã hội, điều kiện tự nhiên, lịch sử và phong tục tập quán riêng biệt. Chính vì vậy nên hình thành nên hệ thống quản lý, sử dụng rừng và đất rừng khác nhau. Nhưng có thể thấy những chuyển biến của quản lý, sử dụng được tóm tắt theo xu hướng chính là: - Chuyển mục tiêu quản lý từ sử dụng rừng sản xuất gỗ là chính sang thực hiện mục tiêu sử dụng kết hợp 3 lợi ích: Kinh tế - sinh thái - xã hội. - Phân cấp quản lý nhà nước về rừng và đất lâm nghiệp ( phi tập trung hóa), xu hướng là chuyển giao dần trách nhiệm và quyền lực về quản lý rừng từ cấp trung ương xuống các cấp địa phương và cơ sở. - Xúc tiến giao đất giao rừng cho hộ gia đình và cộng động, giảm bớt can thiệp của nhà nước, thực hiện tư nhân hóa đất đai và các cơ sở sản xuất kinh doanh lâm nghiệp, để tạo điều kiện cho cho việc quản lý rừng năng động hơn, đem lại lợi nhuận nhiều hơn. - Thu hút sự tham gia của các nhóm dân cư được hưởng lợi trong quá trình xây dựng kế hoạch quản lý rừng, khuynh hướng chung là khi xây dựng kế hoạch quản lý rừng, chủ rừng rất quan tâm thu hút sự tham gia của các nhóm có liên quan đến quyền lợi từ rừng. - Khuyến khích sự tham gia của cộng đồng địa phương vào công tác quản lý rừng, xu hướng là phát triển các hình thức tổ chức để thu hút các cộng đồng địa phương vào quản lý rừng như: Liên kết quản lý rừng, phát triển các chương trình lâm nghiệp cộng đồng, các công trình bảo tồn thiên nhiên theo từng quy mô cho phù hợp… 10 1.2.2. Tình hình quản lý và sử dụng đất lâm nghiệp ở Việt Nam 1.2.2.1. Khái quát chung về chính sách giao đất lâm nghiệp ở Việt Nam Quan điểm về quản lý và sử dụng đất lâm nghiệp: Ở nước ta đất đai thuộc sở hữu toàn dân, người dân được giao quyền khai thác và sử dụng. Luật Đất đai năm 1987,1993,1998, 2001, 2003 và Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 1991 và 2004; năm 2007 Thủ tướng Chính phủ ban hành chiến lược phát triển Phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2006 – 2020. Việc đẩy mạnh chính sách giao đất, giao rừng cho cá nhân, hộ gia đình và tổ chức là bằng chứng rõ ràng thể hiện quan điểm này. - Giai đoạn 1993 trở về trước: Sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (1986), Nhà nước có chủ trương phát triển kinh tế nhiều thành phần, ngoài thành phần kinh tế quốc doanh, tập thể, Nhà nước còn có chủ trương giao đất cho tư nhân, vì vậy đã khuyến khích nhiều người nhận đất trống, đồi núi trọc và bỏ vốn gây trồng rừng. Thời kỳ này, giao đất lâm nghiệp trên cơ sở có quy hoạch sử dụng đất đai. Bộ Lâm nghiệp đã ban hành Quyết định số 1171/LN/QĐ ngày 30/12/1986 về quy chế quản lý 3 loại rừng: Rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, rừng sản xuất, tiến hành phân cấp quản lý rừng…. chuyển dần từ cơ chế bao cấp sang tự chủ sản xuất kinh doanh và từ sản xuất tự cung tự cấp sang sản xuất hàng hóa. Các chủ trương chính sách lớn của Đảng và Nhà nước có Nghị quyết số 10/NQTW, Nghị quyết số 22/NQTW về phát triển kinh tế xã hội miền núi và Quyết định số 72/HĐBT về thực hiện Nghị quyết 22/NQTW khẳng định phải thực hiện mạnh mẽ chủ trương giao đất lâm nghiệp cho các gia đình đồng bào dân tộc thiểu số, các gia đình cán bộ, công nhân người kinh sống ở miền núi, các hộ tư nhân ở miền xuôi lên, các đơn vị kinh tế cơ sở, các cơ quan, các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang. Cùng với việc thực hiện các văn bản nói trên, cuối năm 1986 có Quy chế quản lý 3 loại rừng sau một thời gian tổ chức thực hiện có hiệu quả đã làm cơ sở xây dựng Luật Bảo vệ và Phát triển rừng ban hành ngày 14/7/1991. 11 Để hướng dẫn việc giao đất giao rừng, ngày 6/2/1991 Bộ Lâm nghiệp và Tổng cục Quản lý ruộng đất đã ban hành Thông tư liên Bộ số 01/TT/LB hướng dẫn việc giao rừng và đất để trồng rừng cho các tổ chức, cá nhân sự dụng vào mục đích lâm nghiệp. Đồng thời Nhà nước cũng đã ban hành đồng bộ một số chính sách đầu tư, hỗ trợ như Quyết định số 327/CT về một số chủ chương, chính sách sử dụng đất trống đồi núi trọc, rừng bãi bồi ven biển và mặt nước, trong đó ban hành chính sách đầu tư hỗ trợ khoảng 40% tổng vốn đầu tư dành cho các hộ gia đình vay theo nguyên tắc không lấy lãi. Việc hoàn trả vốn vay thực hiện ngay sau khi bắt đầu có sản phẩm; Quyết định 264/CT về khuyến khích đầu tư phát triển rừng đã giải quyết khó khăn về vốn cho người dân trồng cây lâm nghiệp ở vùng định canh định cư. Có thể thấy rằng, việc tổ chức thực hiện chủ chương giao đất lâm nghiệp trong thời kỳ này của ngành Lâm nghiệp là nghiêm túc, cụ thể, có những bước đi cơ bản đã đạt được những thành tựu đáng kể. Công tác giao đất rừng trong thời kỳ này có những tiến bộ đáng kể đã mang lại sự khởi sắc cho nghề rừng ở nước ta [16], đã tạo động lực phát triển kinh tế nông lâm nghiệp ở miền núi, bước đầu đã hình thành nên thị trường ở trung du, miền núi. - Giai đoạn 1993 đến nay: Giai đoạn này Đảng và Nhà nước đã có những thay đổi lớn trong quản lý rừng và đất rừng, nhà nước đã ban hành nhiều chủ chương, chính sách về đất đai nhằm thực hiện triệt để công tác giao khoán đất rừng. Luật Đất đai năm 1993 được Quốc hội khóa IX thông qua ngày 14/7/1993 và có hiệu lực ngày 15/10/1993 ( Luật này thay thế Luật đất đai năm 1987). Luật này đã đánh dấu kết quả của một quá trình nghiên cứu, vận dụng thực tiễn để thể chế hóa các chính sách mới về đất đai, vừa đảm bảo phát huy quan hệ sở hữu toàn dân, vừa phù hợp với cách vận dụng mới của nền kinh tế hàng hóa, bắt đầu tiếp cận với cơ chế thị trường hiện đại. Qua hai lần sửa đổi, bổ sung vào năm 1998, năm 2001, Luật này thể hiện chủ chương, chính sách lớn của Đảng và Nhà nước về đất đai, cụ thể hóa điều 17 và 18 Hiến pháp năm 1992 Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 12 Nghiên cứu tổng quát những sửa đổi bổ sung về chính sách được thể chế trong Luật Đất đai, có những vấn đề nổi bật sau: - Củng cố và tăng cường sở hữu toàn dân về đất đai, tăng cường vai trò quản lý thống nhất của Nhà nước. - Nhà nước giao quyền sử dụng đất cho tổ chức, hộ gia đình để sử dụng ổn định lâu dài. - Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyển sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá tài sản khi giao, bồi thường thiệt hại về đất khi bị thu hồi. - Quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất đã được xác định tạo cơ sở pháp lý về những lợi ích cụ thể để người sử dụng đất thật sự làm chủ về sử dụng và kinh doanh trên đất được giao [4]. Cùng với sự ra đời của Luật Đất đai 1993, Chính phủ đã ban hành một số chính sách quan trọng như: Nghị định 02/CP ngày 15/1/1994 về việc giao đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp [4]. Quyết định số 202/TTg ngày 2/5/1994 về việc khoán bảo vệ rừng, khoanh nuôi tái sinh và trồng rừng. Nghị định số 01/CP ngày 4/1/1995 về việc giao khoán đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản trong các doanh nghiệp nhà nước [5]. Nghị định số 163/NĐ-CP ngày 16/11/1999 về việc giao đất, cho thuê đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp [7] Nghị định này thay thế cho Nghị định 02/CP(1994). Sự ra đời của các chính sách này nhằm gắn lao động với đất đai, tạo thành động lực để phát triển sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp ổn định tình hình kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng. Để hướng dẫn việc giao đất, cho thuê đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp theo Nghị định số 163/NĐ-CP, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Tổng cục Địa chính đã ra Thông tư liên tịch số 62/2000/TTLT/BNN-TCĐC ngày 06/6/2000, đề ra những quy định về thủ tục giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp và tổ chức 13 thực hiện giao đất, cho thuê đất lâm nghiệp [3]. Để đảm bảo lợi ích hài hòa giữa Nhà nước với người trực tiếp bảo vệ, khoanh nuôi tái sinh và trồng rừng, Chính phủ đã ban hành Quyết định 178/QĐ-TTg ngày 12/11/2001 về quyền hưởng lợi và nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, cho thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp nhằm tạo động lực khuyến khích nhân dân tham gia bảo vệ và phát triển rừng [9]. Nghiên cứu Nghị định số 02/CP, 01/CP, 163/NĐ-CP, Thông tư liên tịch số 62/2000/TTLT/BNN-TCĐC, Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 hướng dẫn thực hiện Luật Đất đai thấy nổi lên một số nội dung được quy định cụ thể như sau: * Về giao đất lâm nghiệp - Đối tượng được giao đất lâm nghiệp không thu tiền sử dụng đất để sử dụng ổn định lâu dài bao gồm: + Hộ gia đình, cá nhân trược tiếp lao động lâm nghiệp, nông nghiệp, ngư nghiệp, làm muối mà nguồn sống chủ yếu là thu nhập có được từ các hoạt động sản xuất đó, được UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất lâm nghiệp xác nhận. + Các tổ chức: Các Ban quản lý khu rừng phòng hộ, khu rừng đặc dụng; các doanh nghiệp Nhà nước về lâm nghiệp, nông nghiệp, ngư nghiệp; các trạm, trại, xí nghiệp giống lâm nghiệp, trường học, trường dạy nghề; các tổ chức thuộc các thành phần kinh tế khác; các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân. - Căn cứ để giao đất lâm nghiệp: + Giao đất lâm nghiệp căn cứ vào quỹ đất lâm nghiệp của từng địa phương + Hiện trạng quản lý, sử dụng đất lâm nghiệp của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân. + Hạn mức giao đất lâm nghiệp đã được quy định: Hạn mức giao cho hộ gia đình do UBND cấp tỉnh quyết định nhưng không quá 30 ha ( tuy nhiên những trường hợp hộ gia đình đang sử dụng đất lâm nghiệp vượt hạn mức quy định tại khoản 1 Điều 13 của Nghị định 163/1999/NĐ-CP trước ngày 01 tháng 01 năm 1999 14 được tiếp tục sử dụng ổn định, lâu dài và được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) hạn mức giao cho tổ chức theo dự án được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. + Nhu cầu sử dụng đất lâm nghiệp của tổ chức ghi trong dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt; đơn xin giao đất lâm nghiệp của hộ gia đình, cá nhân được UBND cấp xã nơi có đất lâm nghiệp xác nhận. - Thời hạn giao đất lâm nghiệp được quy định như sau: + Các tổ chức nhà nước, thời hạn giao theo dự án được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; + Các tổ chức thuộc thành phần kinh tế khác, thời hạn giao được quy định đến hết thời hạn được Nhà nước giao; + Thời hạn giao đất lâm nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài là 50 năm. Khi hết thời hạn, nếu người sử dụng đất lâm nghiệp có nhu cầu tiếp tục sử dụng đất và trong quá trình sử dụng đất lâm nghiệp chấp hành đúng pháp luật về đất đai, pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng thì được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét giao đất đó để tiếp tục sử dụng. Nếu trồng cây lâm nghiệp có chu kỳ trên 50 năm, khi hết thời hạn này vẫn được Nhà nước giao tiếp để sử dụng. * Về giao khoán đất lâm nghiệp - Đối tượng để giao khoán đất lâm nghiệp: Đối tượng giao khoán đất (gắn liền vật nuôi, cây trồng) theo thứ tự ưu tiên: hộ gia đình, cá nhân là công nhân viên chức đang làm việc cho bên giao khoán; hộ gia đình, cá nhân làm việc cho doanh nghiệp, Ban quản lý nay đã nghỉ hưu; hộ gia đình, cá nhân cư trú hợp pháp tại địa phương được UBND xã, phường, thị trấn xác nhận; tổ chức, hộ gia đình, cá nhân ở địa phương khác có vốn đầu tư vào sản xuất theo quy hoạch của bên giao. - Loại đất để giao khoán: Đất lâm nghiệp, Nhà nước đã giao cho các nông, lâm trường trực tiếp sản xuất nông lâm nghiệp; đất lâm nghiệp, Nhà nước giao cho các Ban quản lý rừng phòng hộ, rừng đặc dụng…. 15 - Căn cứ để giao khoán: Căn cứ vào quỹ đất đã được Nhà nước giao cho các tổ chức của Nhà nước; dự án khả thi hoặc dự án đầu tư đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; vốn lao động bên nhận khoán; các chính sách đầu tư hỗ trợ của nhà nước và chính sách lao động - xã hội liên quan. - Thời hạn giao khoán: Rừng phòng hộ, rừng đặc dụng là 50 năm; rừng sản xuất theo chu kỳ kinh doanh. Đến năm 2003 Luật Đất đai mới ra đời (Luật bao gồm 7 chương và 146 điều luật khác nhau), được thông qua ngày 26/11/2003 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2004 và Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 hướng dẫn thực hiện Luật Đất đai. Nội dung chủ yếu là: - Làm rõ nội dung về quyền sở hữu toàn dân về đất đai với những quyền định đoạt, hưởng lợi cụ thể và vai trò của nhà nước với tư các là người chủ sở hữu. - Hoàn chỉnh chính sách đất đai đối với khu vực nông nghiệp, phù hợp với nền kinh tế thị trường và tạo điều kiện đẩy mạnh tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp và nông thôn. - Thiết lập bình đẳng giữa các thành phần kinh tế, xóa bỏ sự khác biệt giữa người Việt Nam với người nước ngoài. - Xóa bỏ bao cấp về đất đai trên cở sở coi đất đai là nguồn vốn, nguồn nội lực của đất nước và phải được định giá theo cơ chế thị trường. - Khuyến khích phát triển giao dịch dân sự về quyền sử dụng đất, hạn chế sự can thiệp về hành chính không cần thiết, khắc phục những bất cập về chính sách, pháp luật trong bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc gia. - Đẩy mạnh lĩnh vực quản lý hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai bằng cách phân cấp toàn bộ quyền quyết định giao đất, cho thuê đất cho địa phương. Quy định với người sử dụng đất bao gồm: Các tổ chức cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội, lực lượng vũ trang, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư người Việt Nam, cơ sở tôn giáo thì được nhà nước giao, công nhận hoặc cho thuê 16 quyền sử dụng đất. Còn các tổ chức nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư thì được thuê đất. Trong Luật đất đai mới này cũng có những điều khoản quy định về việc giao, cho thuê và chuyển đổi mục đích sử dụng thời hạn và hạn mức sử dụng các loại đất rừng sản xuất, rừng phòng hộ, rừng đặc dụng. 1.2.2.2 Tình hình thực hiện chính sách giao đất lâm nghiệp ở Việt Nam - Giai đoạn 1993 trở về trước: Từ năm 1968-1992 cả nước đã giao được tổng số hơn 11 triệu ha, trong đó 5,8 triệu ha cho khu vực quốc doanh, 3,7 triệu ha cho Hợp tác xã nông nghiệp và 1,53 triệu ha cho hộ gia đình. Việc tổ chức thực hiện giao đất lâm nghiệp trong giai đoạn này chủ yếu tập trung vào tập thể là chính, còn nhiều thiếu sót do nhận thức chưa đầy đủ về vai trò của người dân trong kinh doanh, việc tổ chức thực hiện giao đất lâm nghiệp thiếu chặt chẽ, chưa có quy hoạch đất đai, chưa phân được 3 loại rừng và xác định giao đất lâm nghiệp cho từng đối tượng cụ thể. Có thể thấy rằng, việc tổ chức thực hiện chủ chương giao đất lâm nghiệp trong thời kỳ này của Ngành lâm nghiệp là nghiêm túc, cụ thể, có những bước đi cơ bản và đạt được những thành tựu đáng kể [11]. Công tác giao đất giao rừng thời kỳ này có những tiến bộ đáng kể đã mang lại sự khởi sắc cho nghề rừng nước ta [16], đã tạo động lực phát triển kinh tế nông lâm nghiệp ở miền núi, bước đầu đã hình thành nên thị trường ở trung du miền núi. - Giai đoạn 1993 đến nay: Sau khi Luật Đất đai năm 1993 ra đời, Chính phủ ban hành Nghị định số 02/CP, Nghị định số 01/CP, Nghị định số 163/NĐ-CP…Sự ra đời của các chính sách này nhằm gắn lao động với đất đai, tạo thành động lực để phát triển sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp, công tác giao đất lâm nghiệp được thực hiện theo những nguyên tắc và quy định mới. Theo báo cáo của Cục Kiểm lâm, tính đến hết năm 2008, đã có 77,5% tổng 17 diện tích đất lâm nghiệp cả nước được giao. Trong quá trình thực hiện giao đất lâm nghiệp theo Nghị định 02/CP, có một số tỉnh làm tốt công tác này điển hình như tỉnh Thanh Hóa đã thực hiện việc giao đất lâm nghiệp theo đúng các văn bản quy phạm, pháp luật về giao đất lâm nghiệp mà trọng tâm là giao tới hộ gia đình, giao đến đâu cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ngay đến đó, hồ sơ giao đất được lưu trữ trong máy vi tính. Tỉnh Bắc Thái đã chủ động cấp kinh phí để thực hiện việc giao đất lâm nghiệp, sử dụng lực lượng các đội điều tra quy hoạch rừng ở Trung ương làm các thủ tục giao đất, có hệ thống thống kê lưu trữ hồ sơ từ Chi cục Kiểm lâm-Hạt Kiểm lâm- xã, phường và thị trấn [6]. Chính sách giao rừng cùng với các chính sách hỗ trợ của Nhà nước trong thời gian qua đã tạo điều kiện khai thác tiềm năng, lao động, tiền vốn tại chỗ. Tình trạng chặt phá rừng bị hạn chế, rừng trồng đạt tỷ lệ sống cao, đã xuất hiện nhiều mô hình trang trại nông lâm nghiệp, mô hình kinh tế hộ gia đinh có hiệu quả kinh tế cao, tạo công ăn việc làm nâng cao thu nhập cải thiện đời sống người dân, một bộ phận người dân đã giàu lên từ sản xuất kinh doanh trên đất được giao, mở hướng sản xuất hàng hóa gắn với thị trường tiêu thụ ở nhiều nơi, góp phần xóa đói giảm nghèo, góp phần làm thay đổi bộ mặt nông thôn miền núi. 1. 3. Những nghiên cứu về giao đất lâm nghiệp ở Việt Nam Trong những năm qua, đã có những dự án, những công trình nghiên cứu đều có những cách tiếp cận riêng đối với tác động của chính sách này đối với sự phát triển kinh tế xã hội ở mỗi vùng. Dự án “ Đổi mới chiến lược ngành lâm nghiệp” đây là dự án xuất phát từ yêu cầu cấp bách của nước ta sau khi ban hành Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991. Dự án đã góp phần xây dựng phương pháp mới về giao đất lâm nghiệp, trên cở sở học tập kinh nghiệm của các năm trước và dựa vào các văn bản pháp quy liên quan đến Luật đất đai, Luật bảo vệ và phát triển rừng. Đề tài “ Định hướng và giải pháp thúc đây phát triển kinh tế xã hội nông thôn miền núi” của tác giả Trần Thanh Bình, đã đưa ra một số khuyến nghị nhằm 18 góp phần ổn định và phát triển kinh tế xã hội nông thôn miền núi Đề tài “ Những định hướng và giải pháp bước đầu nhằm đổi mới việc giao đất, giao rừng ở miền núi” của Nguyễn Đình Tư đã xem xét tình hình giao đất từ năm 1968-1992, đánh giá được thực trạng sau khi nhận đất, nhận rừng, đề tài cũng đã chỉ ra được những định hướng và những giải pháp cơ bản nhằm đổi mới công tác giao đất lâm nghiệp ở miền núi. [26]. Công trình “ Tăng cường công tác giao đất lâm nghiệp và khuyến khích trồng rừng trên đất được giao”, của tác giả Đoàn Diễm đã đưa ra những tồn tại trong việc quy hoạch sử dụng và giao đất lâm nghiệp, đưa ra những kiến nghị đẩy nhanh tiến độ quy hoạch sử dụng đất và giao đất lâm nghiệp trong thời gian tới . Đề tài “Tìm hiểu tác động của giao đất giao rừng đến phát triển kinh tế - xã hội- môi trường tại xã Văn Lăng, huyện Đồng Hỷ, tỉnh Thái Nguyên”, của nhóm tác giả trường Đại học Nông lâm Thái Nguyên ( Đặng Kim Vui, Lý Văn Trọng, Lê Sỹ Trung) đã tiến hành đánh giá hiệu quả của việc thực hiện chính sách giao đất lâm nghiệp trên phạm vi ở một xã miền núi[30]. Báo cáo “ Người nông dân mong muốn được lợi ích gì trên đất được giao đề trồng rừng”, của Phạm Sinh đã đề xuất một số quan điểm có liên quan đến lợi ích của người trồng rừng và nêu lên một số mong muốn của họ khi nhận đất rừng để sản xuât kinh doanh. [25]. Hội thảo với chủ đề “ Chủ rừng và lợi ích của chủ rừng trong kinh doanh trồng rừng”, do Vụ Chính sách, Vụ Hợp tác quốc tế, Cục Phát triển Lân nghiệp- Bộ Nông nghiệp và PTNT phối hợp tổ chức tại thị xã Sầm Sơn, tỉnh Thanh Hóa, từ ngày 13 đến 15/7/1998 đã xem xét nghiên cứu khuôn khổ pháp lý đang tồn tại đối với từng loại chủ rừng. Hội thảo quốc gia với chủ đề “ Chính sách và thực tiễn phục hồi rừng ở Việt Nam” do Cục Phát triển lâm nghiệp phối hợp với một số tổ chức quốc tế IUCN, GTZ, WWF tổ chức năm 1999 tại Hòa Bình đã phân tích những nguyên nhân mất và suy thoái rừng đồng thời chỉ ra những tồn tại trong quá trình giao đất lâm nghiệp: