Tài liệu Công cụ thực hiện chính sách tiền tệ Quốc gia theo pháp luật Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM THỊ MAI DUYÊN CÔNG CỤ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ QUỐC GIA THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM Chuyên ngành : Luật kinh tế Mã số : 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Văn Tuyến Hà Nội – 2012 2 MỤC LỤC Trang LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT DANH MỤC CÁC BẢNG LỜI MỞ ĐẦU 1 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ VÀ VIỆC ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI CÁC CÔNG CỤ CỦA CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ 4 1.1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ 4 1.1.1. Khái niệm về chính sách tiền tệ 4 1.1.2 Phân loại chính sách tiền tệ 7 1.1.3. Các công cụ cơ bản để điều hành chính sách tiền tệ 8 1.2. VIỆC ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI CÁC CÔNG CỤ CỦA CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ 12 1.2.1. Những yêu cầu chung của việc điều chỉnh pháp luật đối với các công cụ thực thi chính sách tiền tệ quốc gia 12 1.2.2. Các hình thức pháp lý cơ bản để thực hiện các công cụ của chính sách tiền tệ 13 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG QUÁ TRÌNH SỬ DỤNG CÁC CÔNG CỤ ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ Ở VIỆT NAM 19 2.1. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH CÔNG CỤ TÁI CẤP VỐN VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG 19 2.1.1. Các quy định hiện hành về công cụ tái cấp vốn 19 2.1.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật về công cụ tái cấp vốn 25 2.2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CỤ LÃI SUẤT VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG 28 3 2.2.1. Các quy định hiện hành về công cụ lãi suất 28 2.2.2.. Thực tiễn áp dụng pháp luật về công cụ lãi suất 29 2.3. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CỤ TỶ GIÁ HỐI ĐOÁI VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG 35 2.3.1. Các quy định hiện hành về công cụ tỷ giá 35 2.3.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật về công cụ tỷ giá hối đoái 36 2.4. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CỤ DỰ TRỮ BẮT BUỘC VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG 43 2.4.1. Các quy định hiện hành về công cụ dự trữ bắt buộc 43 2.4.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật về công cụ dự trữ bắt buộc 45 2.5. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CỤ NGHIỆP VỤ THỊ TRƯỜNG MỞ VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG 53 2.5.1. Các quy định hiện hành về công cụ nghiệp vụ thị trường mở 53 2.5.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật về công cụ nghiệp vụ thị trường mở 54 CHƢƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO TÍNH HIỆU QUẢ TRONG SỬ DỤNG CÁC CÔNG CỤ CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ Ở VIỆT NAM 61 3.1. NHÓM GIẢI PHÁP VỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH CÁC CÔNG CỤ CỦA CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ 61 3.1.1. Hoàn thiện các quy định theo hướng thực hiện cơ chế điều chỉnh lãi suất linh hoạt 61 3.1.2. Hoàn thiện các quy định theo hướng điều hành hiệu quả công cụ tái cấp vốn 63 3.1.3. Thay đổi quan niệm và thói quen sử dụng công cụ dự trữ bắt buộc 65 3.1.4. Hoàn thiện các quy định theo hướng điều hành chính sách tỷ giá linh hoạt 66 3.1.5. Hoàn thiện các quy định theo hướng tăng cường sử dụng nghiệp vụ thị trường mở 69 3.2. NHÓM GIẢI PHÁP VỀ TỔ CHỨC THỰC THI CÁC CÔNG 71 4 CỤ CỦA CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ 3.2.1. Nâng cao năng lực thực thi chính sách tiền tệ của Ngân hàng Trung ương 71 3.2.2. Đảm bảo sự phối hợp đồng bộ giữa các chủ thể quản lý ngành có liên quan trong thực thi chính sách tiền tệ quốc gia 75 KẾT LUẬN 77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 78 5 DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT NHTƯ : Ngân hàng Trung ương NHNN : Ngân hàng Nhà nước NHTM : Ngân hàng Thương mại DTBB : Dự trữ bắt buộc NVTTM : Nghiệp vụ thị trường mở CSTT : Chính sách tiền tệ CSTK : Chính sách tài khóa CPI : Chỉ số giá tiêu dùng TCTD : Tổ chức tín dụng 6 DANH MỤC CÁC BẢNG Trang Bảng 2.1 : Những dấu mốc thay đổi lãi suất cơ bản từ tháng 4/2009 đến nay 30 Bảng 2.2 : Những dấu mốc thay đổi lãi suất tái cấp vốn, lãi suất chiết khấu 32 năm 2011 và năm 2012 Bảng 2.3 : Những thay đổi trong cơ chế điều hành tỷ giá của Việt Nam 37 Bảng 2.4 : Những dấu mốc thay đổi lãi suất DTBB từ tháng 9/2008 đến nay 47 Bảng 2.5 : Tỷ lệ dự trữ bắt buộc từ năm 2008-2011 49 Bảng 2.6 : Doanh số giao dịch NVTTM các năm 2008-2011 55 7 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc chọn đề tài Tiền tệ ra đời do yêu cầu khách quan của sản xuất và trao đổi hàng hóa, xã hội càng phát triển thì vai trò của tiền tệ càng quan trọng. Vì vậy, việc tạo ra và sử dụng tiền tệ như thế nào là vấn đề quan tâm của mọi nền kinh tế. Ở tầm vĩ mô, Chính phủ luôn xem chính sách tiền tệ một trong những chính sách kinh tế hàng đầu để ổn định và phát triển nền kinh tế. Thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia là một nhiệm vụ quan trọng mà hầu hết các quốc gia đều trao cho ngân hàng trung ương. Để đạt được các mục tiêu của chính sách tiền tệ thì việc sử dụng các công cụ của nó có vai trò cơ bản quyết định. Việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia ảnh hưởng đến mọi mặt của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. Do vậy, pháp luật phải quy định hết sức chặt chẽ về cơ chế hoạt động của ngân hàng Nhà nước trong việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia nhằm tránh các ảnh hưởng bất lợi của chính sách tiền tệ đối với tiến trình phát triển của nền kinh tế xã hội. Với đặc điểm của nền kinh tế Việt Nam thì việc lựa chọn các công cụ chính sách tiền tệ và sử dụng các công cụ đó như thế nào là vấn đề thường xuyên phải quan tâm. Đặc biệt là trong bối cảnh nền kinh tế trong nước và quốc tế như hiện nay thì việc nghiên cứu các công cụ của chính sách tiền tệ là một vấn đề có ý nghĩa lý luận và thực tiễn cao. Nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề, tôi đã chọn đề tài: “Công cụ thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia theo pháp luật Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu cho luận văn thạc sĩ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu Về công cụ thực hiện chính sách tiền tệ, hiện nay đã có nhiều tác giả nghiên cứu, thể hiện trong một số công trình sau: - Hoàn thiện cơ chế truyền tải chính sách tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong điều kiện hội nhập kinh tế Quốc tế, Luận án Tiến sỹ kinh tế của tác giả Nguyễn Thị Kim Thanh (2008). - Hoàn thiện cơ chế điều hành tỷ giá nhằm nâng cao hiệu quả chính sách tiền tệ ở Việt Nam, Luận án Tiến sỹ kinh tế của tác giả Lê Thị Tuấn Nghĩa (2004). 8 - Giải pháp tăng cường hiệu lực của chính sách tiền tệ Việt Nam thông qua cơ chế điều chỉnh bằng lãi suất, Luận án Tiến sỹ kinh tế của tác giả Tô Kim Ngọc (2003). Tuy nhiên, các công trình trên chủ yếu đi sâu phân tích hoạt động điều hành chính sách tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam dưới khía cạnh kinh tế, khía cạnh pháp lý chưa được quan tâm nhiều. Do vậy, tác giả tiến hành nghiên cứu đề tài: “Công cụ thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia theo pháp luật Việt Nam”, làm rõ thực trạng pháp luật điều chỉnh các công cụ chính sách tiền tệ, từ đó đưa ra những bất cập và các giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao tính hiệu quả trong sử dụng các công cụ điều hành chính sách tiền tệ quốc gia ở Việt Nam. 3. Mục đích nghiên cứu, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của đề tài là làm rõ các vấn đề lý luận về chính sách tiền tệ và các công cụ của chính sách tiền tệ; làm rõ thực trạng pháp luật Việt Nam về các công cụ chính sách tiền tệ, thực tiễn sử dụng công cụ chính sách tiền tệ ở Việt Nam để từ đó đề xuất một số kiến nghị nhằm nâng cao tính hiệu quả sử dụng các công cụ chính sách tiền tệ ở Việt Nam trong thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế. Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các quan điểm, học thuyết về chính sách tiền tệ; các quy định pháp luật về chính sách tiền tệ và thực tiễn điều hành chính sách tiền tệ của ngân hàng trung ương trên thế giới nói chung và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nói riêng. Phạm vi nghiên cứu của đề tài chủ yếu tập trung vào việc làm rõ cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý của việc sử dụng các công cụ chính sách tiền tệ trên thế giới và đặc biệt là ở Việt Nam; nghiên cứu một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng các công cụ chính sách tiền tệ ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Đề tài nghiên cứu được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và việc sử dụng phối hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể của khoa học xã hội như: phương pháp nghiên cứu tổng hợp, phân tích, khảo sát, thống kê, hệ thống hóa, mô hình hóa, so sánh luật học… Các phương pháp này 9 được sử dụng ở những mức độ khác nhau để giải quyết những vấn đề khác nhau của đề tài nghiên cứu của luận văn. 5. Kết cấu luận văn Ngoài lời nói đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về chính sách tiền tệ và việc điều chỉnh pháp luật đối với các công cụ của chính sách tiền tệ. Chương 2: Thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật trong quá trình sử dụng các công cụ chính sách tiền tệ ở Việt Nam. Chương 3: Các giải pháp nhằm nâng cao tính hiệu quả trong việc sử dụng các công cụ chính sách tiền tệ ở Việt Nam. 10 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ VÀ VIỆC ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI CÁC CÔNG CỤ CỦA CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ 1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ 1.1.1. Khái niệm chính sách tiền tệ Chính sách tiền tệ (CSTT) quốc gia là một trong những chính sách kinh tế vĩ mô do Ngân hàng Trung ương (NHTƯ) xây dựng và tổ chức thực hiện nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nước trong một thời kỳ nhất định. CSTT quốc gia hiểu theo nghĩa rộng là chính sách điều tiết toàn bộ khối cung tiền trong nền kinh tế nhằm phân bổ một cách có hiệu quả các nguồn tài nguyên để thực hiện các mục tiêu tăng trưởng, cân đối vĩ mô nền kinh tế, trên cơ sở đó ổn định giá trị của đồng tiền quốc gia. CSTT quốc gia hiểu theo nghĩa hẹp là chính sách đảm bảo sao cho khối lượng tiền cung ứng trong một năm tương ứng với mức tăng trưởng kinh tế và chỉ số lạm phát (nếu có) nhằm ổn định giá trị đồng tiền, góp phần thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô trong từng giai đoạn nhất định. Chính sách tiền tệ là một công cụ quản lý kinh tế vĩ mô quan trọng nhất mà Nhà nước giao cho Ngân hàng Trung ương thực hiện. Mỗi quốc gia có những quan điểm khác nhau về CSTT. Chẳng hạn, theo quan điểm của Frederic S.Mishkin – Trường Đại học Columbia (Mỹ) thì CSTT chính là việc mà Cục dự trữ liên bang Mỹ (Federal Reserve System - FED) sử dụng đến các công cụ để điều tiết cung ứng tiền tệ, bao gồm: nghiệp vụ thị trường tự do, nghiệp vụ này ảnh hưởng đến cơ số tiền tệ; thay đổi lãi suất chiết khấu, thay đổi này ảnh hưởng đến số nhân tiền tệ. Còn NHTƯ Châu Âu (ECB) lại quan niệm CSTT là việc sử dụng công cụ lãi suất ngắn hạn để thực hiện mục tiêu của CSTT, ổn định giá cả khu vực Châu Âu trong thời kỳ trung hạn. Theo quan điểm của Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc: mục tiêu của CSTT là ổn định giá trị đồng tiền và theo đó đẩy mạnh sự tăng trưởng kinh tế. Đại từ điển Tiếng Việt xuất bản năm 1999 định nghĩa: “Chính sách tiền tệ là chính sách của Nhà nước nhằm điều tiết (tăng, giảm) lượng tiền trong lưu thông để đạt được những mục tiêu nhất định như chống lạm phát, kích thích sản 11 xuất, giảm bớt thất nghiệp, cải thiện cán cân thanh toán quốc tế”. Theo Khoản 1 Điều 3 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, số 46/2010/QH12 được Quốc hội thông qua ngày 16/6/2010 quy định: “CSTT quốc gia là các quyết định về tiền tệ ở tầm quốc gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm quyết định mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền biểu hiện bằng chỉ tiêu lạm phát, quyết định sử dụng các công cụ và biện pháp để thực hiện mục tiêu đề ra”. Một cách tổng quát, chính sách tiền tệ quốc gia được hiểu là tổng thể những cách thức, biện pháp mà Nhà nước (thông qua Ngân hàng trung ương) sử dụng trên cơ sở được thể chế hoá bằng pháp luật nhằm điều hòa khối cung tiền tệ trong lưu thông sao cho phù hợp với nhu cầu về tiền tệ của xã hội trong giai đoạn nhất định. Nói như vậy có nghĩa rằng chính sách tiền tệ quốc gia đồng nghĩa với chính sách bình ổn sức mua (hay giá trị) của đồng tiền nội địa. Một CSTT nới lỏng sẽ làm tăng cung tiền, giảm lãi suất qua đó thúc đẩy đầu tư, tăng tổng cầu và có thể làm gia tăng lạm phát nếu mức tăng tiền quá lớn vượt mức sản lượng tiềm năng. Ngược lại, một CSTT thắt chặt sẽ có tác động giảm tổng cầu, qua đó lạm phát sẽ được kiềm chế [39]. Xét trên bình diện lí thuyết, chính sách tiền tệ quốc gia không chỉ là một khái niệm kinh tế thuần tuý mà thuật ngữ này còn bao hàm những nội dung pháp lý nhất định. Về phương diện kinh tế, chính sách tiền tệ quốc gia phản ánh những nghiệp vụ kinh tế được thực hiện bởi Ngân hàng trung ương nhằm đạt tới những mục tiêu kinh tế như làm tăng hoặc giảm sức mua của đồng nội tệ trong từng thời điểm nhất định, trên cơ sở đó mà tác động tới hệ thống giá cả hàng hoá, dịch vụ và các hoạt động kinh tế khác trên thị trường. Còn về phương diện pháp lí, chính sách tiền tệ quốc gia là sự thể hiện tập trung ý chí của Nhà nước trong việc ổn định giá trị đồng tiền, kiểm soát lạm phát và ý chí này được thể chế hoá bằng những quy tắc pháp lí cụ thể có giá trị bắt buộc thi hành. Có thể khẳng định chính sách tiền tệ quốc gia là một loại chính sách kinh tế vĩ mô, có mối quan hệ chặt chẽ với các chính sách kinh tế, tài chính khác. Như vậy, khái niệm chính sách tiền tệ quốc gia bao hàm một nhân tố pháp lí quan trọng, đó là vai trò của pháp luật, với ý nghĩa vừa là hình thức pháp lí thể hiện chính sách tiền tệ quốc gia vừa là công cụ, phương tiện pháp lí để thực hiện chính sách này trên thực tế. [41] 12 Từ việc phân tích khái niệm chính sách tiền tệ quốc gia như trên, có thể nhận thấy rằng chính sách tiền tệ quốc gia có những dấu hiệu nhận biết cơ bản như sau: Thứ nhất, chính sách tiền tệ quốc gia là một bộ phận hữu cơ cấu thành chính sách kinh tế- tài chính quốc gia. Trong hệ thống chính sách kinh tế- tài chính, ngoài chính sách tiền tệ quốc gia còn có nhiều chính sách khác như chính sách tài khóa, chính sách thuế, chính sách kinh tế đối ngoại, chính sách thu nhập... Các chính sách vĩ mô này có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và mỗi chính sách đều có vị trí vai trò riêng của nó. Trong đó, chính sách tiền tệ quốc gia có vai trò hết sức to lớn nhằm điều hòa, kiểm soát lượng tiền cung ứng cho nền kinh tế. Để đạt được các mục tiêu kinh tế vĩ mô đã hoạch định trong một thời kỳ nhất định, Chính phủ cần phối kết hợp sử dụng nhiều chính sách vĩ mô, trong đó có chính sách tiền tệ quốc gia. Thứ hai, NHTƯ là người hoạch định và thực thi chính sách tiền tệ quốc gia. Do chính sách tiền tệ luôn hướng vào việc thay đổi lượng tiền cung ứng cho nền kinh tế nên chủ thể nào thực hiện chức năng phát hành tiền và điều hòa lưu thông tiền tệ thì chủ thể đó phải trực tiếp vạch ra và thực hiện chính sách tiền tệ. Theo quy định của Luật NHNN năm 2010, Quốc hội quyết định chỉ tiêu lạm phát hằng năm được thể hiện thông qua việc quyết định chỉ số giá tiêu dùng và giám sát việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia; Thống đốc Ngân hàng Nhà nước quyết định việc sử dụng các công cụ và biện pháp điều hành để thực hiện mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia theo quy định của Chính phủ. Thứ ba, nói đến mục tiêu của chính sách tiền tệ, người ta thường nhắc đến và tìm cách phân biệt giữa mục tiêu cuối cùng; mục tiêu trung gian và mục tiêu hoạt động. Mục tiêu cuối cùng của CSTT là mục tiêu về ổn định và tăng trưởng. Mục tiêu ổn định bao gồm ổn định giá cả, ổn định lãi suất, ổn định thị trường tài chính và ổn định tỷ giá. Về mục tiêu tăng trưởng bao gồm đảm bảo công ăn việc làm và có tăng trưởng kinh tế... Thực tế cho thấy rằng, mặc dù mỗi quốc gia có chính sách tiền tệ riêng, phù hợp với đặc thù nền kinh tế của mình nhưng nói chung, mục tiêu của chính sách tiền tệ ở các nước về cơ bản là giống nhau, nhằm mục đích ổn định giá trị đồng tiền trong nước trên cơ sở nâng cao giá trị đối ngoại của đồng tiền. 13 Tóm lại, CSTT là một trong những chính sách quản lý kinh tế vĩ mô mà trong đó ngân hàng Trung ương thông qua các công cụ của mình làm thay đổi khối lượng tiền tệ lưu thông trong nền kinh tế, từ đó nhằm đạt được các yêu cầu trước mắt cũng như lâu dài của việc phát triển kinh tế quốc gia. Mặc dù việc điều hành CSTT giữa các thời kỳ, các giai đoạn phát triển kinh tế ở mỗi nước rất khác nhau song việc xây dựng và thực thi CSTT của các NHTƯ đều hướng đến mục tiêu tăng trưởng hay ổn định nền kinh tế. 1.1.2. Phân loại chính sách tiền tệ Bất kỳ nền kinh tế nào, ổn định tiền tệ và nâng cao sức mua của đồng tiền trong nước luôn luôn được coi là mục tiêu có tính chất dài hạn của chính sách tiền tệ. NHTƯ điều hành chính sách tiền tệ phải kiểm soát được tiền tệ, làm sao cho phù hợp giữa khối lượng tiền với tổng sản phẩm quốc dân danh nghĩa, giữa tổng cung và tổng cầu tiền tệ, giữa tiền và hàng, không gây thừa hoặc thiếu tiền so với nhu cầu của lưu thông. Ở khía cạnh học thuật, chính sách tiền tệ quốc gia có thể được phân chia thành hai loại, gồm chính sách tiền tệ nới lỏng và chính sách tiền tệ thắt chặt. Chính sách tiền tệ nới lỏng là chính sách tiền tệ theo đó NHTƯ tăng cường việc cung ứng tiền cho nền kinh tế, nhằm khuyến khích đầu tư, mở rộng sản xuất, tạo công ăn việc làm. Trong trường hợp này chính sách tiền tệ nhằm vào chống suy thoái kinh tế [15]. Để chống suy thoái kinh tế, NHTƯ thực hiện chính sách tiền tệ nới lỏng bằng việc điều chỉnh giảm lãi suất thị trường, nới lỏng các hạn chế trong việc cấp tín dụng cho người vay, qua đó kích thích nhu cầu đầu tư và tiêu dùng. Việc nới lỏng tiền tệ còn tăng cường vốn khả dụng của hệ thống ngân hàng, mở rộng khả năng tài chính cung cấp cho nền kinh tế, tạo điều kiện tăng chi tiêu dùng và đầu tư, chính sách tiền tệ nới lỏng còn tác động tới tăng xuất khẩu ròng. Khi lãi suất đồng nội tệ có xu hướng giảm xuống sẽ làm giảm giá của nội tệ so với ngoại tệ và do vậy kích thích xuất khẩu, hạn chế nhập khẩu. Kết quả là chi tiêu ròng của nước ngoài về hàng hóa, dịch vụ trong nước tăng làm tăng tổng cầu. Chính sách tiền tệ thắt chặt là chính sách tiền tệ theo đó NHTƯ thực hiện việc giảm cung ứng tiền cho nền kinh tế nhằm hạn chế đầu tư, ngăn chặn sự phát triển quá nhanh của nền kinh tế và kiềm chế lạm phát [16]. Khi nền kinh tế rơi 14 vào tình trạng lạm phát, NHTƯ sẽ thực hiện chính sách tiền tệ thắt chặt. NHTƯ có hệ thống các công cụ trực tiếp và gián tiếp để sử dụng cho mục đích này. Việc thắt chặt tiền tệ có tác dụng làm giảm khả năng có được nguồn vốn tín dụng của người tiêu dùng và nhà đầu tư. Nói cách khác nó làm hạn chế khả năng tài chính của các công ty, nên nó có ảnh hưởng mạnh mẽ đến các thành phần của tổng cầu. Do vậy, việc sử dụng chính sách tiền tệ thắt chặt để chống lạm phát có hiệu quả cao. Về lý thuyết, có thể nhận thấy rằng chính sách tiền tệ được vận hành theo hướng nào là tùy thuộc vào tình trạng kinh tế và tiền tệ trong từng thời kỳ, thông qua nhiều công cụ khác nhau. Việc định hướng chính sách tiền tệ theo hướng nào, thực sự là nghệ thuật của các nhà hoạch định chính sách [15]. 1.1.3. Các công cụ cơ bản để điều hành chính sách tiền tệ Công cụ chính sách tiền tệ bao gồm một hệ thống các biện pháp nghiệp vụ đặc thù do NHTƯ thực hiện nhằm tác động vào khối tiền tệ của nền kinh tế để đạt được mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền quốc gia. Các phân tích dưới đây sẽ cho thấy rõ hơn nội dung và bản chất của từng công cụ điều hành chính sách tiền tệ do ngân hàng trung ương thực hiện. Công cụ tỷ giá hối đoái Tỷ giá hối đoái là tương quan sức mua giữa đồng nội tệ và đồng ngoại tệ. Nó vừa phản ánh sức mua của đồng nội tệ, vừa là biểu hiện quan hệ cung cầu ngoại hối. Tỷ giá hối đoái là công cụ, là đòn bẩy điều tiết cung cầu ngoại tệ, tác động mạnh đến xuất nhập khẩu và hoạt động sản xuất kinh doanh trong nước. Chính sách tỷ giá tác động một cách nhạy bén đến tình hình sản xuất, xuất nhập khẩu hàng hóa, tình trạng tài chính, tiền tệ, cán cân thanh toán quốc tế, thu hút vốn đầu tư, dự trữ của đất nước. Xét về thực chất, tỷ giá không hoàn toàn là công cụ trực tiếp của chính sách tiền tệ vì tỷ giá không trực tiếp làm thay đổi lượng tiền tệ trong lưu thông. Tuy nhiên, ở nhiều nước, đặc biệt là các nước có nền kinh tế đang chuyển đổi như Việt Nam thì tỷ giá hối đoái được coi là công cụ hỗ trợ quan trọng cho chính sách tiền tệ. Tỷ giá hối đoái có thể ảnh hưởng đến lạm phát thông qua hai khía cạnh sau: khi tỷ giá hối đoái tăng (tức là đồng tiền trong nước mất giá so với đồng tiền ngoại tệ) lúc đó sẽ thúc đẩy xuất khẩu trong nước nhưng nếu xuất khẩu tăng quá 15 cao sẽ dẫn tới tổng cầu cao hơn tổng cung làm cho giá của mặt hàng xuất khẩu trong nước tăng đột biến, lúc này lạm phát nảy sinh do tổng cung và tổng cầu mất cân bằng. Thêm vào đó, tỷ giá hối đoái tăng sẽ làm cho tâm lý của dân chúng lo sợ đồng nội tệ tiếp tục mất giá so với đồng ngoại tệ từ đó dẫn đến hiện tượng dân chúng đầu cơ và găm giữ ngoại tệ và làm cho giảm cầu nội tệ trong lưu thông. Lúc này sẽ phát sinh thêm nguy cơ lạm phát do có thặng dư cung tiền vì cầu nội tệ giảm. Công cụ lãi suất Đây được xem là công cụ gián tiếp trong thực hiện chính sách tiền tệ bởi vì sự thay đổi lãi suất không trực tiếp làm tăng thêm hay giảm bớt lượng tiền trong lưu thông, mà có thể làm kích thích hay kìm hãm sản xuất. Cơ chế điều hành lãi suất được hiểu là tổng thể những chủ trương chính sách và giải pháp cụ thể của Ngân hàng Trung ương nhằm điều tiết lãi suất trên thị trường tiền tệ, tín dụng trong từng thời kỳ nhất định. Lãi suất là một công cụ quan trọng của chính sách tiền tệ. Nó được áp dụng nhất quán trong một lãnh thổ và được Ngân hàng trung ương điều hành chặt chẽ và mềm dẻo tùy theo từng thời kỳ cho phù hợp với nhu cầu huy động vốn và cung ứng vốn. Lãi suất tác động làm thay đổi cầu tiền tệ trong dân cư và làm thay đổi tỷ lệ lạm phát. Khi có lạm phát, Ngân hàng Nhà nước sẽ tăng lãi suất tiền gửi, chính vì thế người dân và các công ty sẽ đầu tư vào ngân hàng (gửi tiền vào ngân hàng) có lợi hơn là đầu tư vào sản xuất kinh doanh. Như vậy cầu tiền giảm do đó tổng đầu tư giảm, làm cho tổng cầu giảm dẫn tới giá giảm. Tóm lại khi lãi suất tiền gửi cao thì động viên được nhiều người gửi tiền vào Ngân hàng thương mại và ngược lại. Ngân hàng thương mại mua tín phiếu Ngân hàng Nhà nước với lãi suất kinh doanh có lãi thì sẽ giảm được khối lượng tín dụng. Nếu lãi suất tiền (cho vay) cao sẽ làm nản lòng người vay vì kinh doanh bằng vốn vay Ngân hàng thương mại không có lợi nhuận. Như vậy dùng công cụ lãi suất có thể tăng hoặc giảm khối lượng tín dụng của Ngân hàng thương mại để đạt được mục đích của chính sách tiền tệ (ổn định tỷ lệ lạm phát). Tuỳ từng thời điểm mà chính sách lãi suất được áp dụng thành công trong việc chống lạm phát. Chính vì thế, ngày nay không thể áp dụng chính sách lãi suất với tỷ lệ lãi suất rất cao để giảm tỷ lệ lạm phát mà phải quan tâm đến mối quan hệ giữa lãi suất trong nước và lãi suất nước ngoài. Trong việc kiểm soát lạm phát thì đây là công cụ cổ điển, các nước ngày càng ít sử dụng hơn, mặc dù 16 đây là một công cụ quan trọng trong việc kiểm soát lạm phát và huy động vốn. Dự trữ bắt buộc DTBB là số tiền mà các TCTD buộc phải gửi tại NHTƯ theo luật định để bảo đảm an toàn trong kinh doanh ngân hàng. Số tiền này có thể được gửi toàn bộ vào tài khoản tiền gửi của TCTD tại NHTƯ hoặc được để một phần tại quỹ tiền mặt của TCTD tùy theo quy định của NHTƯ từng nước. NHTM buộc phải duy trì trên một tài khoản tiền gửi không hưởng lãi tại NHTƯ. Nó được xác định bằng một tỷ lệ phần trăm nhất định trên tổng số dư tiền gửi tại một khoảng thời gian nào đó. Mức dự trữ bắt buộc được quy định khác nhau căn cứ vào thời hạn tiền gửi, vào quy mô và tính chất hoạt động của NHTM. Hiện nay DTBB được quản lý theo nguyên tắc bình quân. Có nghĩa là mức dự trữ yêu cầu cho một thời kỳ nào đó (thời kỳ duy trì) được xác định căn cứ vào tỷ lệ phần trăm quy định trên số dư tiền gửi bình quân ngày trong thời kỳ trước (gọi là thời kỳ xác định). Thời kỳ xác định và thời kỳ duy trì có thể nối tiếp nhau, Việt Nam áp dụng cách quản lý này với độ dài thời gian là một tháng, có thể trùng nhau một giai đoạn nào đó hoặc có thể gần như trùng khớp nhau. Cách quản lý khác nhau có thể ảnh hưởng đến hiệu quả của công cụ DTBB trong một chừng mực nào đó [28]. Về cơ chế điều hành: Trong điều kiện nền kinh tế có lạm phát, NHTƯ nâng tỷ lệ DTBB, qua đó làm lãi suất các khoản vay của NHTM tăng lên, các doanh nghiệp bị hạn chế về khả năng tiếp cận vốn, khả năng mở rộng sản xuất giảm đi. Từ đó dẫn đến sản lượng hàng hóa cung ứng sụt giảm và làm giảm áp lực cầu tiền. Trong trường hợp cần nới lỏng tiền tệ, NHTƯ quyết định giảm tỷ lệ DTBB nhằm tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc tăng thêm lượng tiền cung ứng vào lưu thông để điều tiết sức mua của đồng tiền trong nước. Công cụ tái cấp vốn Tái cấp vốn là hình thức cấp tín dụng có bảo đảm của NHTƯ nhằm cung ứng vốn ngắn hạn và phương tiện thanh toán cho các ngân hàng. Bản chất của nghiệp vụ này là Ngân hàng trung ương cho các Ngân hàng thương mại vay tiền theo phương thức nhận chiết khấu, tái chiết khấu thương phiếu và các giấy tờ có giá khác, cho vay có bảo đảm bằng cầm cố thương phiếu và các giấy tờ có giá khác của Ngân hàng thương mại. Khi cấp một khoản tín dụng cho Ngân hàng 17 thương mại, Ngân hàng Trung ương đã tăng lượng tiền cung ứng đồng thời tạo cơ sở cho Ngân hàng thương mại tạo bút tệ và khai thông khả năng thanh toán của họ. Qua nghiệp vụ hoạt động tái cấp vốn, Ngân hàng Trung ương có thể chủ động đưa tiền vào lưu thông hoặc rút bớt tiền khỏi lưu thông bằng cách tăng hoặc giảm lãi suất tái cấp vốn, qua đó điều khiển khối lượng tiền trong thị trường tiền tệ. Khi muốn tăng lượng tiền trong lưu thông, Ngân hàng Trung ương giảm lãi suất tái cấp vốn và ngược lại khi muốn giảm lượng tiền trong lưu thông Ngân hàng Trung ương tăng lãi suất tái cấp vốn. Việc thay đổi cung tiền tệ sẽ làm thay đổi tỷ lệ lạm phát. Công cụ tái cấp vốn là công cụ của NHTƯ trong việc thực thi CSTT, bằng hình thức cấp tín dụng cho các ngân hàng kinh doanh. Khi NHTƯ cho các ngân hàng vay để kinh doanh làm tăng thêm tiền dự trữ cho hệ thống ngân hàng, từ đó làm tăng thêm lượng tiền cung ứng. NHTƯ kiểm soát công cụ này chủ yếu bằng cách tác động đến giá cả khoản vay (lãi suất cho vay tái chiết khấu). Về cơ chế điều hành: Trong nền kinh tế có lạm phát, NHTƯ nâng lãi suất tái chiết khấu khiến khả năng cho vay của các NHTM bị hạn chế, dẫn tới các doanh nghiệp khó khăn trong việc tiếp cận các khoản vay để duy trì và mở rộng hoạt động sản xuất kinh doanh, kết quả là lượng hàng hóa cung ứng giảm đi làm giảm áp lực cầu tiền giúp giảm áp lực của lạm phát. Nghiệp vụ thị trƣờng mở Đây là một nghiệp vụ đặc biệt, theo đó Ngân hàng Trung ương ký hợp đồng mua/bán giấy tờ có giá ngắn hạn trên thị trường tiền tệ với Ngân hàng thương mại, thông qua đó nhằm điều hòa cung cầu về giấy tờ có giá và tác động đến khối lượng dự trữ của các Ngân hàng thương mại, từ đó tác động đến khả năng cung ứng tín dụng của các Ngân hàng thương mại dẫn đến làm tăng hay giảm khối lượng tiền tệ. Nếu như công cụ lãi suất tái chiết khấu là công cụ thụ động của Ngân hàng Trung ương, tức là Ngân hàng Trung ương phải chờ Ngân hàng thương mại đang cần vốn đưa giấy tờ có giá đến để xin “tái cấp vốn” thì nghiệp vụ thị trường mở là công cụ chủ động của Ngân hàng Trung ương để điều tiết khối lượng tiền cung ứng trong lưu thông, qua đó kiểm soát được lạm phát. Thông qua nghiệp vụ thị trường mở, Ngân hàng Trung ương chủ động phát hành tiền vào lưu thông 18 hoặc rút bớt tiền khỏi lưu thông bằng cách mua bán các loại trái phiếu của Ngân hàng Nhà nước nhằm tác động trước hết đến khối lượng tiền dự trữ trong quỹ dự trữ của các Ngân hàng thương mại và các tổ chức tài chính, hạn chế tiềm năng tín dụng và thanh toán của các ngân hàng này, qua đó điều khiển khối lượng tiền trong thị trường tiền tệ. Khi nghiên cứu phần trước đã biết rằng khối lượng tiền tệ ảnh hưởng trực tiếp tới tỷ lệ lạm phát, việc thay đổi cung tiền tệ sẽ làm thay đổi tỷ lệ lạm phát. Trong nghiệp vụ thị trường mở, Ngân hàng Trung ương điều tiết khối lượng tiền tệ và lãi suất tín dụng thông qua “giá cả” mua và bán trái phiếu. Tất cả những can thiệp vào khối lượng tiền bằng công cụ thị trường mở đều được tiến hành thông qua cơ chế hợp đồng giữa NHTƯ với NHTM. Đây là công cụ cực kỳ quan trọng và rất linh hoạt nhằm giúp NHTƯ đạt được mục tiêu của chính sách tiền tệ. Nghiệp vụ thị trường mở là một trong những cửa ngõ quan trọng để NHTƯ phát hành tiền vào lưu thông hoặc rút bớt tiền trong lưu thông về thông qua giao dịch mua hay bán các loại giấy tờ có giá. Qua nghiệp vụ mua bán này, NHTƯ làm tăng hay giảm dự trữ của các NHTM, làm lãi suất liên ngân hàng giảm xuống hay tăng lên tương ứng, từ đó tác động đến khả năng tín dụng của các ngân hàng này và làm tăng hay giảm lượng tiền cung ứng để đáp ứng mục tiêu CSTT đã đề ra. Về cơ chế điều hành: Khi nền kinh tế có lạm phát, NHTƯ bán các giấy tờ có giá trên thị trường mở, qua đó làm cho lượng tiền cung ứng cho vay của các NHTM giảm, các doanh nghiệp khó khăn trong việc tiếp cận nguồn vốn vay dẫn tới sự khó khăn trong hoạt động sản xuất kinh doanh khi chi phí đầu vào sản xuất tăng lên. Lượng hàng hóa cung ứng giảm khiến cho áp lực về cầu tiền đối với các hoạt động thanh toán giảm và kết quả cuối cùng là giảm áp lực về lạm phát. 1.2. VIỆC ĐIỀU CHÍNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI CÁC CÔNG CỤ CỦA CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ 1.2.1. Những yêu cầu chung của việc điều chỉnh pháp luật đối với các công cụ thực thi chính sách tiền tệ quốc gia Điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội nói chung và điều chỉnh 19 pháp luật đối với hoạt động thực thi chính sách tiền tệ của NHTƯ nói riêng luôn đòi hỏi Nhà nước phải tuân thủ những yêu cầu chung mang tính chất nguyên lý nhằm đảm bảo tính hiệu quả của pháp luật. Ở mức độ khái quát, việc điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động thực thi chính sách tiền tệ của NHTƯ cần đáp ứng những yêu cầu chung sau đây: Thứ nhất, việc điều chỉnh pháp luật đối với chính sách tiền tệ của NHTƯ phải xuất phát từ mục tiêu giúp NHTƯ thực hiện tốt nhất, hiệu quả nhất vai trò là cơ quan hoạch định và thực thi chính sách tiền tệ quốc gia. Mục tiêu này đòi hỏi pháp luật điều chỉnh các công cụ của chính sách tiền tệ phải được thiết kế và vận hành theo hướng tăng cường tính độc lập cho NHTƯ và tạo cơ hội cho cơ quan này được tự do hành động trong việc hoạch định và thực thi chính sách tiền tệ thông qua việc sử dụng các công cụ điều tiết chính sách tiền tệ. Thứ hai, việc điều chỉnh pháp luật đối với chính sách tiền tệ của NHTƯ phải xuất phát từ bản chất và tính đặc thù của các công cụ điều hành chính sách tiền tệ. Nói cách khác, pháp luật chỉ là “cái vỏ” hay hình thức bên ngoài của các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình điều hành chính sách tiền tệ thông qua việc sử dụng các công cụ này. Vì thế, hình thức đó phải phù hợp với nội dung bên trong là cơ chế sử dụng các công cụ của chính sách tiền tệ và pháp luật không thể được quy định theo hướng “bóp méo” vai trò, tác dụng và cơ chế sử dụng các công cụ này. Thứ ba, việc điều chỉnh pháp luật đối với chính sách tiền tệ của NHTƯ phải hướng tới mục tiêu thỏa mãn tối đa nhu cầu và lợi ích của các bên liên quan đến chính sách tiền tệ, bao gồm lợi ích của Nhà nước và nền kinh tế, lợi ích của các ngân hàng thương mại, lợi ích của cộng đồng doanh nghiệp và dân cư cũng như lợi ích của các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài. Việc thỏa mãn một cách tối đa và hài hòa các nhóm lợi ích này trong bối cảnh hiện nay giúp cho pháp luật về ngân hàng trung ương trở nên hiệu quả hơn và dễ được chấp nhận hơn. 1.2.2. Các hình thức pháp lý cơ bản để thực hiện các công cụ của chính sách tiền tệ Trên nguyên tắc, việc hoạch định và điều hành chính sách tiền tệ quốc gia như thế nào sẽ thuộc thẩm quyền của NHTƯ nhưng việc thiết kế cơ chế pháp lí như thế nào để NHTƯ vận hành chính sách tiền tệ quốc gia một cách hiệu quả 20 lại là vấn đề thuộc thẩm quyền của nhà lập pháp. Các công cụ được hầu hết NHTƯ sử dụng để thực hiện CSTT quốc gia bao gồm công cụ tái cấp vốn, nghiệp vụ thị trường mở, lãi suất, tỷ giá hối đoái, dự trữ bắt buộc... Về phương diện lý luận, các công cụ trên được NHTƯ sử dụng bằng hình thức pháp lý như thế nào? Theo quan điểm của chúng tôi có thể chia ra hai nhóm hình thức pháp lý cơ bản như sau: Một là, đối với công cụ tái cấp vốn, nghiệp vụ thị trường mở hay sự can thiệp bằng ngoại hối thì cơ chế pháp lí để thực hiện các công cụ này là cơ chế hợp đồng. Nói khác đi, hợp đồng chính là phương tiện pháp lí để Ngân hàng trung ương thực hiện việc đưa thêm tiền vào lưu thông hoặc rút bớt tiền khỏi lưu thông với mục tiêu điều hoà lưu thông tiền tệ. Chẳng hạn, khi cần thiết phải đưa thêm tiền vào lưu thông với mục đích làm tăng khối cung tiền tệ nhằm khắc phục hậu quả của tình trạng giảm phát thì Ngân hàng trung ương sẽ thực hiện việc cho vay ngắn hạn đối với các tổ chức tín dụng theo chế độ tái cấp vốn hoặc mua vào các giấy tờ có giá và ngoại hối bằng tiền dự trữ phát hành. [41] Ngược lại, trong trường hợp cần phải rút bớt tiền khỏi lưu thông với mục tiêu đẩy lùi tình trạng lạm phát thì Ngân hàng trung ương sẽ chủ động phát hành tín phiếu ngân hàng nhà nước đối với các tổ chức tín dụng hoặc bán ra các loại giấy tờ có giá ngắn hạn mình đang sở hữu trên thị trường tiền tệ. Ngoài ra, trong trường hợp này, Ngân hàng Trung ương còn có thể sử dụng cơ chế hợp đồng để bán ra các loại ngoại hối (bao gồm chủ yếu là vàng và ngoại tệ) trên thị trường ngoại hối nhằm can thiệp kịp thời đối với sức mua của đồng nội tệ. Tất cả những hành vi nói trên của Ngân hàng Trung ương đều được thực hiện thông qua các hợp đồng giữa Ngân hàng trung ương với các TCTD (ví dụ, hợp đồng tái cấp vốn; hợp đồng mua bán ngoại hối và các giấy tờ có giá…). Cơ chế này cho phép Ngân hàng Trung ương có khả năng điều hoà khối cung tiền tệ một cách khách quan, thực tế và linh hoạt, bởi lẽ, việc đưa thêm hoặc rút bớt tiền khỏi lưu thông của Ngân hàng trung ương thông qua những hợp đồng như vậy hoàn toàn xuất phát từ những đòi hỏi khách quan của thị trường. [41] Khác với các công cụ dự trữ bắt buộc, lãi suất, tỷ giá hối đoái, công cụ nghiệp vụ thị trường mở được NHNN thực hiện thông qua cơ chế hợp đồng. Nghĩa là thông qua việc xác lập và thực hiện hợp đồng mua bán giấy tờ có giá trên thị trường tiền tệ, NHNN can thiệp vào khối cung tiền tệ trong lưu thông. 21