Tài liệu Bảo vệ quyền con người trong pháp luật trách nhiệm bồi thường nhà nước ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT HÀ THU HƢƠNG BẢO VỆ QUYỀN CON NGƢỜI TRONG PHÁP LUẬT TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Pháp luật về quyền con ngƣời Mã số : Chuyên ngành đào tạo thí điểm LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: GS.TS PHẠM HỒNG THÁI HÀ NỘI - 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng cá nhân tôi. Những số liệu, ví dụ và trích dẫn được nêu trong luận văn là trung thực, bảo đảm tính chính xác, tin cậy và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chứ từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội Tác giả luận văn Hà Thu Hƣơng MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt trong luận văn MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ BẢO VỆ QUYỀN CON NGƢỜI TRONG PHÁP LUẬT TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG NHÀ NƢỚC ..................................................................... 5 1.1. Khái niệm ............................................................................................ 5 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm về quyền con người............................................ 5 1.1.2. Khái niệm về chế định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ở Việt Nam .............................................................................................. 6 1.1.3. Khái niệm về bảo vệ quyền con người trong pháp luật trách nhiệm về bồi thường nhà nước ở Việt Nam ......................................... 8 1.1.4. Quan hệ pháp luật về TNBTCNN ........................................................ 8 1.2. TNBTCNN tại một số quốc gia trên thế giới ................................. 10 1.2.1. Quy định về TNBTCNN của một số quốc gia trên thế giới .............. 10 1.2.2. Đánh giá ............................................................................................. 15 1.3. Sự cần thiết phải bảo vệ quyền con ngƣời trong pháp luật về TNBTCNN ở Việt Nam .................................................................... 17 1.3.1. Việc xây dựng chế định TNBTCNN là phù hợp với yêu cầu của việc bảo đảm các quyền con người cũng như phù hợp với xu thế chung của thế giới .............................................................................. 17 1.3.2. Quá trình ra đời Luật TNBTCNN 2010 với mục đích bảo vệ tối đa các quyền con người về BTNN ở Việt Nam cho đến nay ............. 19 1.4. Pháp luật TNBTCNN hiện hành ở Việt Nam ................................ 24 1.4.1. Về đối tượng được bồi thường ........................................................... 25 1.4.2. Về phạm vi trách nhiệm bồi thường................................................... 25 1.4.3. Về quyền và nghĩa vụ của người bị thiệt hại trong việc yêu cầu bồi thường .......................................................................................... 33 1.4.4. Căn cứ xác định TNBTCNN .............................................................. 34 1.4.5. Trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường .............................................. 35 1.4.6. Về các thiệt hại được bồi thường và mức bồi thường ........................ 40 1.4.7. Việc áp dụng Luật TNBTCNN .......................................................... 43 1.5. Một số điểm mới của Luật TNBTCNN so với các văn bản quy định trƣớc đây ........................................................................... 44 CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG BẢO VỆ QUYỀN CON NGƢỜI TRONG PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM................................................... 48 2.1. Thực tiễn áp dụng pháp luật trƣớc khi có đạo luật riêng ............ 48 2.2. Thực tiễn áp dụng Luật TNBTCNN và văn bản hƣớng dẫn thi hành.............................................................................................. 52 2.2.1. Kết quả giải quyết bồi thường ............................................................ 53 2.2.2. Thực trạng hạn chế, vướng mắc của Luật TNBTCNN ...................... 54 2.2.3. Nhận diện một số sai phạm của người thi hành công vụ dẫn đến thiệt hại giúp người dân nhận thức và tự bảo vệ quyền ..................... 75 2.3. Đánh giá chung về pháp luật TNBTCNN ...................................... 80 2.3.1. Pháp luật về TNBTCNN có phù hợp với Nhà nước pháp quyền không? ...................................................................................................... 80 2.3.2. Quyền con người về bồi thường nhà nước có phù hợp với pháp luật quốc tế hay không?...................................................................... 81 CHƢƠNG 3. GIẢI PHÁP BẢO VỆ VÀ THÚC ĐẨY QUYỀN CON NGƢỜI TRONG PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG CỦA NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM ............................... 86 3.1. Mục đích ban đầu khi ban hành đao luật riêng về bồi thƣờng nhà nƣớc không đạt đƣợc ................................................................ 88 3.2. Quan điểm về giải pháp sửa đổi, bổ sung Luật TNBTCNN......... 89 3.3. Một số giải pháp bảo đảm việc bảo vệ, thúc đẩy quyền con ngƣời trong pháp luật về trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc ở Việt Nam một cách hữu hiệu .............................................. 90 3.3.1. Giải pháp hoàn thiện thể chế .............................................................. 90 3.3.2. Giải pháp lâu dài về nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức và hiểu biết của người dân ......................................................... 97 3.3.3. Xây dựng cơ quan chuyên trách bảo vệ các quyền và lợi ích của con người về bồi thường nhà nước cấp quốc gia ............................... 97 3.3.4. Hợp tác quốc tế................................................................................... 99 KẾT LUẬN .................................................................................................. 100 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 103 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN BLDS : Bộ luật dân sự BTNN : Bồi thường nhà nước BTTH : Bồi thường thiệt hại CQNN : Cơ quan nhà nước QPPL : Quy phạm pháp luật TNBT : Trách nhiệm bồi thường TNBTCNN : Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước TNHT : Trách nhiệm hoàn trả TTDS : Tố tụng dân sự TTHC : Tố tụng hành chính TTHS : Tố tụng hình sự TTLT : Thông tư liên tịch MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Đảng và Nhà nước ta trong công cuộc đổi mới hiện nay là tiến tới xây dựng một Nhà nước Pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. “Quá trình Nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình thông qua hành vi của đội ngũ công chức thì một điều tất yếu là có thể gây thiệt hại cho bất kỳ cá nhân, tổ chức nào” [30, tr.1]. Vậy nếu Nhà nước gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì Nhà nước phải chịu TNBT thiệt hại. Pháp luật về TNBTCNN là một bộ phận cấu thành trong hệ thống pháp luật Việt Nam, hình thành và phát triển cùng với sự đổi mới về nhận thức của Đảng ta về hoàn thiện hệ thống pháp luật để phục vụ quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền. Việt Nam hiện nay đã có một đạo luật riêng quy định về TNBTCNN, cụ thể là Luật TNBTCNN 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Như vậy, về mặt thực tiễn pháp lý, Việt Nam đã thừa nhận trách nhiệm của Nhà nước trong các trường hợp cụ thể song về mặt thực thi các quy định của pháp luật trên thực tế đã đầy đủ, bao quát, toàn diện và hiệu quả để bảo vệ quyền con người, quyền công dân hay chưa lại là câu hỏi lớn cần được giải đáp. Từ thực tiễn như vậy, việc nghiên cứu có hệ thống về pháp luật nói chung về TNBTCNN tại một số quốc gia trên thế giới; tại các giai đoạn cụ thể của Việt Nam thông qua các bản Hiến pháp và tại quy định của đạo luật riêng về BTNN liên quan đến phạm vi bồi thường, đối tượng bồi thường, các loại thiệt hại được bồi thường và quyền yêu cầu của người bị thiệt hại, qua đó, nhận định được những mặt phù hợp và hạn chế của Luật; phát hiện những sai phạm chủ yếu dẫn đến phát sinh TNBTCNN; đồng thời, đánh giá pháp luật về TNBTCNN đã phù hợp với Nhà nước pháp quyền và phù hợp với các quy định của Luật quốc tế hay chưa là vô cùng cần thiết trong giai đoạn hiện nay. 1 Đó là lý do để học viên lựa chọn đề tài “Bảo vệ quyền con người trong pháp luật trách nhiệm bồi thường nhà nước ở Việt Nam”. Luận văn có thể sẽ là cơ sở để xác định TNBTCNN một cách toàn diện, đầy đủ, góp phần hoàn thiện pháp luật về TNBTCNN, làm nền tảng pháp lý cho việc bảo vệ quyền con người ở Việt Nam. Trong đề tài này, học viên nghiên cứu chủ yếu dựa trên các nghiên cứu từ: - Luận văn Thạc sỹ Luật học của tác giả Lê Thái Phương (2006): “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước”. Luận văn này chủ yếu nghiên cứu một số vấn đề lý luận cơ bản, nội dung và quá trình thực thi pháp luật về trách nhiệm của Nhà nước. - Luận văn Thạc sỹ Luật học của tác giả Phạm Thị Thu Hương (2013): “Thực hiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở tỉnh Hưng Yên”. Luận văn này chủ yếu tập chung đánh giá ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân trong thực hiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong quản lý hành chính, đồng thời, đưa ra nhiều giải pháp bảo đảm việc thực hiện pháp luật về bồi thường nhà nước có hiệu quả. - Luận văn thạc sỹ Luật học của tác giả Hoàng Xuân Hoan (2013): “Pháp luật Việt Nam và một số quốc gia trên thế giới về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước”. Luận văn này nghiên cứu sâu sắc về TNBTCNN tại một số quốc gia trên thế giới. Bên cạnh đó, học viên còn nghiên cứu những báo cáo khoa học, bài nghiên cứu, các bài báo, các văn bản Luật có liên quan đến BTNN, … 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu Thông qua việc tìm hiểu các bản Hiến pháp có quy định về BTNN, pháp luật quốc tế về chế định BTNN, các văn bản Luật về BTNN tại một số quốc gia và đạo luật riêng về TNBTCNN ở Việt Nam, cụ thể là Luật 2 TNBTCNN 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành, mục đích của học viên là đưa ra được một cái nhìn toàn diện, có tính hệ thống và khoa học về các vấn đề pháp lý, thực tiễn liên quan đến quyền con người trong pháp luật về TNBTCNN tại Việt Nam. Trên cơ sở đó, đề xuất những quan điểm, giải pháp để hoàn thiện pháp luật về TNBTCNN nhằm bảo vệ, thúc đẩy quyền con người, quyền công dân về BTNN ở nước ta trong thời gian tới. 3. Cơ sở phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu Cơ sở lý luận dùng để nghiên cứu đề tài này là các quan điểm duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lê nin. Các phương pháp cụ thể được sử dụng để giải quyết những cấn đề đặt ra trong khóa luận này là: tổng hợp, thống kê, phân tích, so sánh. 4. Đóng góp mới về khoa học của luận văn Luận văn “Bảo vệ quyền con người trong pháp luật trách nhiệm bồi thường nhà nước ở Việt Nam” là công trình nghiên cứu, phân tích những cơ sở lý luận tại một số quốc gia trên thế giới và Việt Nam để khẳng định rằng Nhà nước phải có trách nhiệm bảo vệ quyền con người cho những thiệt hại mà Nhà nước đã gây ra. Từ đó, nêu lên thực tiễn việc áp dụng các quy định của pháp luật hiện hành về bồi thường nhà nước trong yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường qua các ví dụ cụ thể, điển hình trong lĩnh vực quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án. Đồng thời, Luận văn tập trung phân tích những bất cập, hạn chế của pháp luật Việt Nam hiện hành về TNBTCNN, chỉ ra được các sai phạm chính dẫn đến bồi thường nhà nước mà cơ quan nhà nước có thể gây ra để người dân có thể tự bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình. Qua đó, đánh giá tính phù hợp của pháp luật hiện hành về TNBTCNN đối với Nhà nước pháp quyền và đối với pháp luật quốc tế. Sau cùng, Luận văn đưa ra quan điểm và kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường nhà nước ở Việt Nam. 3 5. Kết quả nghiên cứu và ý nghĩa của luận văn TNBTCNN là một vấn đề mới, chỉ mới thực sự được biết đến kể từ khi Luật TNBTCNN năm 2010 ra đời, do đó, chưa có nhiều bài viết nghiên cứu vấn đề này. Luận văn này sẽ đi sâu nghiên cứu những vấn đề mà thực tiễn phát sinh, đánh giá được những hạn chế liên quan đến phạm vi bồi thường, đối tượng bồi thường, thiệt hại được bồi thường và khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại cũng như việc áp dụng các quy định của pháp luật đối với thủ tục giải quyết bồi thường của cơ quan có TNBT. Học viên nghiên cứu đề tài này với tham vọng Luận văn sẽ là cẩm nang để người dân cũng như các cán bộ, công chức của cơ quan Nhà nước nghiên cứu, vận dụng để tự bảo vệ quyền và lợi ích của mình, quyền và lợi ích của Nhà nước. Đồng thời, Luận văn được hy vọng sẽ là một phương tiện, mà thông qua đó, có tính chất tuyên truyền, giáo dục tới các đối tượng trong xã hội đã, đang và sẽ có liên quan đến TNBTCNN. Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nước trong xây dựng, sửa đổi và thực thi các văn bản pháp luật liên quan đến bảo vệ quyền con người trong pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ở Việt Nam. Thêm vào đó, luận văn cũng có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứ, giảng dạy môn luật nhân quyền và các môn học khác có liên quan ở Khoa Luật ĐHQG Hà Nội và các cơ sở đào tạo, nghiên cứu khác. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài các phần: Mở đầu; Kết luận; Lời cam đoan; Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của Luận văn được chia thành 3 Chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về bảo vệ quyền con người trong pháp luật trách nhiệm bồi thường nhà nước. Chương 2: Thực trạng bảo vệ quyền con người trong pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ở Việt Nam. Chương 3: Giải pháp bảo vệ và thúc đẩy quyền con người trong pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ở Việt Nam. 4 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ BẢO VỆ QUYỀN CON NGƢỜI TRONG PHÁP LUẬT TRÁCH NHIỆM BỒI THƢỜNG NHÀ NƢỚC 1.1. Khái niệm 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm về quyền con người 1.1.1.1. Khái niệm về quyền con người Quyền con người là sự kết tinh những giá trị cao đẹp nhất trong nền văn hóa của nhân loại mà trong đó, những giá trị này “được đóng góp của tất cả các quốc gia, dân tộc, giai cấp, tầng lớp và cá nhân con người trên thế giới” [52, tr.14]. Tuy nhiên, mỗi quốc gia, mỗi dân tộc, mỗi khu vực trên thế giới có sự khác nhau về chính trị, lịch sử, văn hóa, tôn giáo, do đó, hình thành nên rất nhiều cách hiểu khác nhau về quyền con người. Cho đến nay, có đến “gần 50 định nghĩa về quyền con người” [52, tr.41], theo đó, mỗi định nghĩa tiếp cận vấn đề về quyền con người khác nhau bởi lẽ mỗi định nghĩa lại phụ thuộc vào sự nhìn nhận chủ quan của mỗi cá nhân sống tại quốc gia đó, dân tộc đó. Ở cấp độ quốc tế, Văn phòng Cao ủy Liên hợp quốc về quyền con người đã định nghĩa “quyền con người là những bảo đảm pháp lý toàn cầu có trác dụng bảo vệ các cá nhân và các nhóm chống lại những hành động hoặc sự bỏ mặc mà làm tổn hại đến nhân phẩm, những sự được phép và tự do cơ bản của con người” [52, tr.41]. Ở Việt Nam, quyền con người thể hiện qua những ý niệm và hành động khoan dung nhân đạo xuất phát từ hàng nghìn năm lịch sử đất nước đoàn kết chống thù trong giặc ngoài, hun đúc từ nhiều thế hệ tạo nên những giá trị văn hóa, tinh thần tiêu biểu của dân tộc. Đó là sự cần cù, kiên trì, nhân ái, vị tha, tinh thần quật cường, đoàn kết của con người Việt Nam qua các thời kỳ phong kiến, thời kỳ Pháp thuộc, thời kỳ sau Cách mạng tháng 8 năm 1945 cho đến 5 ngày nay. Xuất phát từ bối cảnh lịch sử đó, ở nước ta, quyền con người được hiểu là “những nhu cầu, lợi ích tự nhiên, vốn có và khách quan của con người được ghi nhận và bảo vệ trong pháp luật quốc gia và các thỏa thuận pháp lý quốc tế” [52, tr.42]. Như vậy, từ khái niệm mang cấp độ quốc tế đến khái niệm mang cấp độ quốc gia, mà ở đây là nước Việt Nam, cho thấy dù nhìn quyền con người ở góc độ nào và cấp độ nào thì quyền con người cũng được xác định như là những chuẩn mực được cộng đồng quốc tế thừa nhận và tuân thủ; là những giá trị cao cả cần được tôn trọng và bảo vệ trong mọi xã hội và trong mọi giai đoạn lịch sử. 1.1.1.2. Đặc điểm của quyền con người Quyền con người có đặc điểm cơ bản của riêng nó, mà trong đó, quyền con người mang tính phổ biến được hiểu là những quyền tự nhiên, vốn có, tất yếu của con người khi sinh ra, được áp dụng bình đẳng, không phân biệt về chủng tộc, tôn giáo, dân tộc, giới tính, thành phần, xuất thân…Đồng thời, quyền con người còn mang tính không thể chuyển nhượng thể hiện ở việc các quyền đó không thể bị tước đoạt hay hạn chế một các tùy tiện bởi bất cứ ai, Nhà nước nào, chủ thể nào trong khuôn khổ pháp luật của mỗi quốc gia cho phép; quyền con người mang tính không thể phân chia, mọi quyền đều có tầm quan trọng như nhau, việc tước bỏ hay hạn chế vát kỳ quyền con người nào đều tác động tiêu cực đến nhân phẩm, gia trị và sự phát triển của con người. Và, quyền con người mang tính liên hệ và phụ thuộc lẫn nhau, trong đó, sự vi phạm một quyền sẽ trực tiếp hoặc gián tiếp gây ảnh hưởng tiêu cực đến việc bảo đảm các quyền khác và ngược lại. 1.1.2. Khái niệm về chế định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước ở Việt Nam Bồi thường là việc “đền bù những tổn thất đã gây ra” [60, tr.191]. Về 6 mặt pháp lý, bồi thường thiệt hại là một dạng nghĩa vụ dân sự phát sinh do gây thiệt hại. Trong pháp luật dân sự, bồi thường thiệt hại là việc đền bù những tổn thất và khắc phục những hậu quả do hành vi vi phạm gây ra; vì vậy bồi thường thiệt hại là “hình thức trách nhiệm dân sự nhằm buộc bên có hành vi gây ra thiệt hại phải khắc phục hậu quả bằng cách bù đắp, đền bù tổn thất về vật chất và tổn thất về tinh thần cho bên bị thiệt hại” [50, tr.31]. Bên cạnh đó, thiệt hại, về mặt pháp lý, là những tổn thất về tài sản, tổn thất về tính mạng, sức khỏe, uy tín, danh dự, nhân phẩm. Do đó, bồi thường thiệt hại là sự khôi phục lại những tổn thất trên bằng những cách thức và tiêu chí do pháp luật đặt ra. Mục tiêu của Nhà nước là bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, do đó, đối với các thiệt hại gây ra trong khi thi hành công vụ cũng phải được pháp luật bảo vệ. Như vậy, khi Nhà nước thực hiện quyền lực công thông qua các hành vi thi hành công vụ của đội ngũ công chức mà gây thiệt hại cho các tổ chức, cá nhân thì phải chịu TNBT. Do đó, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là trách nhiệm khôi phục những tổn thất về tài sản, bù đắp những tổn thất về uy tín, tinh thần khi người thi hành công vụ gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức trong quá trình thực thi quyền lực công/trong quá trình thi hành công vụ. Khái niệm này có thể được hiểu theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, TNBTCNN là trách nhiệm mà trong đó Nhà nước có nghĩa vụ bồi thường cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do CQNN, người thi hành công vụ gây ra. Nghĩa là, việc bồi thường thiệt hại được thực hiện cho tất cả các trường hợp có thiệt hại do hành vi của cơ quan, người thi hành công vụ nhà nước gây ra. Theo nghĩa hẹp, thì TNBTCNN là trách nhiệm pháp lý trong đó Nhà nước có nghĩa vụ phải bồi thường cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ nhà nước gây ra. Để điều chỉnh các quan hệ trong hoạt động thực hiện TNBTCNN, luôn 7 cần có sự điều chỉnh của các quy phạm pháp luật để bảo đảm các hoạt động này đi đúng với các chủ trương, định hướng, chính sách của Đảng, Nhà nước. Do đó, pháp luật về TNBTCNN được hiểu là tổng thể các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, từ các quy định của Hiến pháp, các văn bản luật và các văn bản hướng dẫn thi hành điều chỉnh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và các vấn đề khác có liên quan để thực hiện có hiệu quả trách nhiệm này. Như vậy, pháp luật về TNBTCNN là hệ thống quy tắc xử sự chung thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam, thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân, do các CQNN có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện trên nguyên tắc thỏa thuận, bình đẳng, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện TNBTCNN, xử lý trách nhiệm của người thi hành công vụ và hoạt động quản lý nhà nước về công tác bồi thường. 1.1.3. Khái niệm về bảo vệ quyền con người trong pháp luật trách nhiệm về bồi thường nhà nước ở Việt Nam Từ những khái niệm nêu trên về quyền con người, về TNBTCNN, học viên cho rằng bảo vệ quyền con người trong pháp luật TNBTCNN là việc xây dựng một hệ thống quy tắc xử sự chung thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng, thể hiện ý chí và nguyện vọng của nhân dân để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thi hành công vụ giữa các CQNN có thẩm quyền với các cá nhân, tổ chức nhằm bảo vệ những nhu cầu, lợi ích tự nhiên, vốn có và khách quan của con người được pháp luật ghi nhận và bảo vệ. 1.1.4. Quan hệ pháp luật về TNBTCNN Có thể hiểu quan hệ pháp luật về TNBTCNN là những quan hệ phát sinh trong quá trình thực hiện TNBTCNN và được các quy phạm pháp luật về TNBTCNN điều chỉnh, trong đó các chủ thể có quyền và nghĩa vụ đối với nhau trên nguyên tắc bình đẳng và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Cũng 8 như các quan hệ pháp luật chuyên ngành khác, bên cạnh những đặc điểm của quan hệ pháp luật nói chung, quan hệ pháp luật về TNBTCNN có những đặc điểm riêng như sau: 1.1.4.1. Quan hệ TNBTCNN đối với tổ chức, cá nhân trong Nhà nước pháp quyền là quan hệ pháp luật dân sự về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng Pháp luật Việt Nam kể từ Bộ luật Dân sự 1995 đến Hiến pháp 2013 đều quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại do công chức nhà nước gây ra, theo đó, quan hệ BTNN là quan hệ pháp luật dân sự. Cũng có ý kiến cho rằng quan hệ pháp luật này vừa có tính dân sự, vừa có tính hành chính vì một bên chủ thể trong quan hệ pháp luật luôn là Nhà nước. Bởi lẽ Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật thì có thể mang một trong hai tư cách như một chủ thể thông thường và tư cách của chủ thể của quyền lực công; theo đó, những quan hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia với tư cách là chủ thể mang quyền lực công không phải là những quan hệ hợp đồng. Những quan hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia và nhân danh quyền lực công phải là những quan hệ pháp luật có liên quan đến việc thực hiện những hoạt động thuộc về chức năng chính của Nhà nước. Trong quá trình thực hiện những hoạt động này mà Nhà nước gây thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức thì Nhà nước sẽ phải bồi thường. Việc bồi thường không phải do vi phạm các nghĩa vụ về hợp đồng, chính vì vậy TNBTCNN đối với các thiệt hại gây ra bởi hoạt động công quyền là TNBT thiệt hại ngoài hợp đồng. 1.1.4.2. Điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước Pháp luật TNBTCNN thực chất là một dạng cụ thể của TNBT thiệt hại ngoài hợp đồng như đã phân tích ở trên, do đó, điều kiện phát sinh TNBTCNN được xác định là phải có thiệt hại xảy ra; thiệt hại đó bị gây ra bởi hành vi trái pháp luật; hành vi trái pháp luật được thực hiện trong quá trình thi hành công vụ; công chức gây thiệt hại phải có lỗi cố ý hoặc vô ý và có mối 9 quan hệ nhân quả giữa hành vi gây thiệt hại và thiệt hại xảy ra. Chính vì vậy, ngoài những điểm giống nhau thì giữa TNBTCNN và trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng cũng có những điểm khác biệt, chứa đựng những yếu tố đặc thù về xác định TNBTCNN bao gồm: không quy định lỗi là một căn cứ xác định TNBTCNN; hành vi gây ra thiệt hại của người thi hành công vụ phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định là trái pháp luật; hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại của người thi hành công vụ phải thuộc các trường hợp được bồi thường mà Luật quy định. 1.2. TNBTCNN tại một số quốc gia trên thế giới Chế định pháp luật về TNBTCNN là một chế định khá phức tạp và có nhiều nội dung liên quan trực tiếp đến chính sách pháp lý của mỗi quốc gia. Tuy nhiên, với nỗ lực mong muốn bảo vệ triệt để các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị xâm phạm bởi hoạt động công quyền; kiểm soát, ngăn ngừa hành vi vi phạm pháp luật, xu hướng lạm dụng quyền lực của những người thực hiện công quyền mà việc xây dựng và hoàn thiện chế định pháp luật này là hoàn toàn cần thiết [34, tr.68]. 1.2.1. Quy định về TNBTCNN của một số quốc gia trên thế giới Hiện nay, trên thế giới, chế định pháp luật về BTNN của các nước có hai mô hình chính bao gồm nhóm quốc gia có đạo luật riêng về BTNN và nhóm các quốc gia không có đạo luật riêng về BTNN. Việc quy định TNBTCNN trong một văn bản luật riêng hay chỉ quy định tại một số điều trong văn bản luật chung của một số quốc gia, mục đích duy nhất và chung nhất, là nhằm bảo vệ một cách cao nhất, có hệ thống các quyền của con người trong việc thể hiện TNBTCNN. Do đó, có thể hiểu, dù ở quốc gia nào, dân tộc nào, chế độ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội ra sao, hệ thống pháp luật quy định như thế nào, thì mưu cầu mang lại sự bình đẳng, dân chủ cho người dân 10 luôn ở vị trí thượng tôn. Việc hình thành và phát triển của pháp luật về TNBTCNN gắn liền với sự phát triển của đời sống kinh tế - xã hội, đồng thời, thừa nhận các quyền tự do, dân chủ của con người. Trong đó, nhóm các quốc gia có đạo luật riêng quy định chế độ TNBTCNNN trên cơ sở là một dạng đặc biệt của trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng theo quy định của BLDS. Tại Châu á, nhiều nước có luật điều chỉnh riêng về TNBTCNN như: Hàn Quốc có Luật BTNN 1967 và Luật ĐBHS 1958. Nhật Bản có Luật BTNN 1947 và Luật ĐBHS 1950. Trung Quốc có Luật về thủ tục giải quyết vụ án hành chính năm 1989. Bên cạnh đó, trong khu vực Đông nam á thì Philippine cũng đã có luật về TNBTCNN. Tại Châu âu, Thụy Sỹ có Luật liên bang ngày 14/3/1958 về trách nhiệm của Liên bang và công chức, viên chức của Liên bang. Tại khu vực Bắc Mĩ thì Canada và Hoa Kỳ là những nước có luật điều chỉnh riêng về TNBTCNN, trong đó, “Canada có Luật về trách nhiệm nhà nước của Liên bang Canada được ban hành năm 1953. Đến năm 1990, Luật về Trách nhiệm nhà nước được sửa đổi thành Luật về thủ tục và trách nhiệm nhà nước” [60, tr.170]. Hoa Kỳ áp dụng theo hệ thống pháp luật thông lệ về miễn trừ trách nhiệm quốc gia và Hoa Kỳ không có sự hiện diện của chế định TNBTCNN. Tuy nhiên, “Hoa Kỳ cũng đã thừa nhận trách nhiệm trong lĩnh vực hành chính tại Luật Khiếu kiện bồi thường liên bang 1946” [48, tr.1]. Đối với nhóm các quốc gia không có đạo luật riêng về BTNN thì chế độ TNBTCNN được quy định bằng các điều luật riêng trong BLDS và phát triển thông qua án lệ hoặc các văn bản hướng dẫn thi hành như Nga, Đức, Pháp… Trong đó, điển hình là Pháp, “là quốc gia không có một đạo luật riêng biệt về TNBTCNN. Chế định về TNBTCNN trong pháp luật Pháp nằm tản mạn ở nhiều văn bản khác nhau và có phạm vi khá rộng” [57, tr.112], theo đó, TNBTCNN của Pháp được áp dụng dựa trên án lệ. Đức là quốc gia 11 không có một hệ thống pháp luật rõ ràng về TNBTCNN mà chỉ có các quy định về trách nhiệm của công chức nhà nước trong nhiều đạo luật khác nhau. “Có thể nói, cho đến nay, pháp luật về BTNN của Đức là một chế định pháp luật hết sức phức tạp và thiếu vắng tính hệ thống. Bên cạnh những quy phạm pháp luật thành văn thì hình thức tồn tại chủ yếu của pháp luật về BTNN của Đức đến nay vẫn chủ yêu là án lệ” [33, tr. 158]. Ở các quốc gia này, nhìn chung, các quy định về TNBTCNN nhằm điều chỉnh đối với các vấn đề như sau: - Về quyền yêu cầu bồi thường thể hiện ở hai khía cạnh là: “khi nào thì người bị thiệt hại có quyền yêu cầu bồi thường và người bị thiệt hại có quyền yêu cầu ai bồi thường” [36, tr.5]. Đa số pháp luật của các nước quy định người bị thiệt hại có quyền khởi kiện ngay ra Tòa án để yêu cầu bồi thường nhưng người bị thiệt hại lại không có quyền yêu cầu người thi hành công vụ bồi thường mà phải yêu cầu Nhà nước, hoặc CQNN bồi thường. Ví dụ: Thụy Sỹ quy định người bị thiệt hại phải gửi yêu cầu của mình đến Bộ Tài chính để xem xét việc yêu cầu bồi thường và sau đó mới có quyền khởi kiện ra Tòa án để yêu cầu bồi thường; Nhật Bản lại quy định cho người bị thiệt hại có quyền khởi kiện ngay ra Tòa để yêu cầu bồi thường thiệt hại. - Về thời hiệu yêu cầu bồi thường quy định tương tự thời hiệu yêu cầu bồi thường trong luật dân sự, như Nhật Bản quy định thời hiệu yêu cầu bồi thường như quy định của BLDS. Thụy Sỹ quy định thời hiệu yêu cầu Liên bang bồi thường là 06 tháng. Nếu trong thời hạn 1 năm sau khi biết về thiệt hại mà người bị thiệt hại không yêu cầu bồi thường thì Liên bang không có trách nhiệm bồi thường, đồng thời, “trong thời hạn 10 năm kể từ ngày công chức thực hiện hành vi gây thiệt hại nếu Liên bang từ chối yêu cầu hoặc không trả lời trong thời hạn 03 tháng, người bị thiệt hại có quyền khởi kiện trong thời hạn 06 tháng, nếu không khởi kiện thì mất quyền được bồi thường” [36, tr.5]. Trong khi 12 đó, Trung Quốc quy định thời hiệu yêu cầu bồi thường là 2 năm, kể từ khi xác định được hành vi của người thi hành công vụ là trái quy định của pháp luật. Nước Đức thì quy định thời hiệu tùy theo loại TNBT căn cứ thời hiệu quy định của pháp luật chuyên ngành. - Về cơ quan có TNBT “Có hai mô hình chính là mô hình tập trung, trong đó, trách nhiệm bồi thường do một cơ quan chuyên trách thực hiện, và mô hình phân tán, trong đó, trách nhiệm bồi thường do từng cơ quan cụ thể thực hiện” [8, tr.9]. Ví dụ: Hàn Quốc tổ chức theo mô hình tập trung, tức là có cơ quan hành chính được giao thẩm quyền giải quyết bồi thường ngoài tố tụng, bên cạnh việc giải quyết tố tụng tại Tòa án. Hoa Kỳ không giao cho một CQNN thực hiện việc giải quyết bồi thường, nhưng Bộ Tư pháp có trách nhiệm là đầu mối phối hợp với các cơ quan khác trong chính phủ liên bang thực hiện việc giải quyết bồi thường và có thể làm trọng tài, thực hiện việc dàn sếp hoặc giải quyết bất cứ yêu cầu bồi thường nào theo quy định. Nhật Bản cũng quy định trách nhiệm này cho Bộ Tư pháp, và đồng thời Bộ Tư pháp là đại diện cho Nhà nước tham gia tố tụng tại Tòa án về việc giải quyết yêu cầu bồi thường. Tuy nhiên, Trung Quốc lại quy định về cơ quan có TNBT theo mô hình phân tán là CQNN nào gây ra tổn hại cho cá nhân, pháp nhân hay tổ chức khác thì CQNN đó có TNBT cho đối tượng bị tổn hại. - Về phạm vi TNBTCNN do ảnh hưởng của nhiều yếu tố như văn hóa, tư duy, tài chính, phòng tục tập quán của mỗi quốc gia khác nhau nên chính sách pháp lý của các nước là rất khác nhau. Ví dụ: Nhật Bản bồi thường với mọi lĩnh vực hoạt động của Nhà nước; Hàn Quốc và Canada - có phạm vi BTNN rộng đối với các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước, là lập pháp, hành pháp hay tư pháp; Thụy Sỹ- quy định TNBTCNN đối với hầu hết các hoạt động công vụ của Nhà nước. Ngược lại, có quốc gia lại hạn chế phạm vi TNBTCNN như Hoa Kỳ - chỉ bồi thường đối với lĩnh vực hành pháp, Đức - 13 có phạm vi BTNN chỉ bao gồm hai lĩnh vực là hành pháp và tư pháp, không bao gồm lập pháp, Trung Quốc “quy định phạm vi bồi thường tư pháp theo phương pháp vừa kết hợp vừa khẳng định, vừa phủ định” [7, tr.59], theo đó, xác định lĩnh vực được bồi thường và liệt kê cụ thể trường hợp nào là trường hợp được bồi thường trong hành chính và tố tụng hình sự “bao gồm cả những sự việc tích cực và tiêu cực” [7, tr.59]. - Về thủ tục giải quyết bồi thường được quy định rất khác nhau, trong đó, có nhiều loại hình thủ tục như thủ tục tố tụng, thủ tục thương lượng bắt buộc, trong đó, Canada quy định “Tòa án là cơ quan duy nhất có thẩm quyền giải quyết bồi thường và thủ tục giải quyết bồi thường là thủ tục tố tụng dân sự” [60, tr.176]. Tuy nhiên, hiện nay pháp luật Canada chưa có văn bản nào quy định cụ thể về vấn đề đền bù thiệt hại cho người buộc tội oan mà chủ yếu thực hiện thông qua án lệ. Giống như Canada, Hàn Quốc cũng quy định thủ tục giải quyết bồi thường là TTDS. Hoa Kỳ quy định thủ tục giải quyết bồi thường tại cơ quan có TNBT, nếu không được thụ lý giải quyết bồi thường thì người bị thiệt hại “có thể khởi kiện ra Toà án liên bang cấp quận với thời hiệu không giới hạn” [48, tr.11] để yêu cầu giải quyết bồi thường. Ngược lại với các quốc gia trên, Pháp quy định “người bị hại có quyền lựa chọn một trong hai khả năng: khởi kiện công chức ra Tòa án tư pháp để yêu cầu bồi thường theo thủ tục dân sự, hoặc khởi kiện CQNN ra trước Tòa án hành chính để yêu cầu bồi thường theo thủ tục BTNN” [57, tr.116]. Ngoài ra, Nhật Bản, do có hai cơ chế là bồi thường thiệt hại và đền bù tổn thất, do đó, đối với TNBT thiệt hại thì đây là nghĩa vụ bắt buộc của Nhà nước nên cơ chế thực hiện trách nhiệm là cơ chế dân sự, “bên bị thiệt hại có quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường thông qua thương lượng hoặc khởi yêu cầu Nhà nước bồi thường theo pháp luật tố tụng dân sự” [35, tr.125]. Đối với trách nhiệm đền bù tổn thất là một chính sách của Nhà nước nhằm bù đắp một phần thiệt hại, 14