Tài liệu 02 he_thong_asxh_1_5941

HỆ THỐNG AN SINH XÃ HỘI 1. Hệ thống ASXH là gì? Tổ chức Nông lương LHQ (FAO -2003) định nghĩa mạng lưới ASXH là các chương trình trợ cấp bằng tiền mặt hoặc hiện vật với mục tiêu giảm nghèo thông qua việc phân phối lại của cải và/hoặc bảo vệ các hộ gia đình khỏi các cú sốc thu nhập. Các mạng lưói ASXH đặt ra mục tiêu bảo đảm đời sống tối thiểu, mức độ dinh dưỡng tối thiểu hoặc giúp cho các gia đình quản lý rủi ro. Quỹ tiền tệ quốc tế (Chu và Gupta 1998a) định nghĩa mạng lưới an sinh là các công cụ nhằm giảm nhẹ tác động tiêu cực của các cuộc cải cách có thể xảy ra cho người nghèo. Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) quan niệm an sinh xã hội rất rộng bao gồm: trợ giúp xã hội, bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp, các chương trình giảm nghèo, các chương trình thị trường lao động.1 Tại Nhật Bản hệ thống an sinh xã hội hiện tại bao gồm các chế độ sau2: - Cứu trợ xã hội: là chế độ mà Chính phủ đảm bảo mức sống tối thiểu cho tất cả những người gặp khó khăn trong cuộc sống và khuyến khích họ sống tự lập. Các hỗ trợ của Nhà nước bao gồm: chăm sóc y tế, kiếm sống, chi phí giáo dục, nhà ở, đào tạo nghề, xây dựng các cơ sở cứu trợ, phục hồi chức năng, chăm sóc y tế, ký túc xá cho người nghèo… - Phúc lợi xã hội: là chế độ cung cấp cho những người có những thiệt thòi khác nhau trong cuộc sống như người tàn tật, mồ côi cha, vì thế họ không thể vượt qua được những mất mát và sống cuộc sống an toàn. Các phúc lợi xã hội được cung cấp cho người tàn tật, người trí tuệ chậm phát triển, người già, trẻ em… - BHXH: là một hệ thống các chế độ bảo hiểm bắt buộc cung cấp những phúc lợi nhất định cho người tham gia bảo hiểm khi ốm đau, thương tật, sinh con, chết, tuổi già, tàn tật, thất nghiệp và các sự kiện được bảo hiểm khác mà kết quả 1 Nguồn: Tạp chí cộng sản điện tử: http://203.162.0.19:8080/show_content.pl?topic=9&ID=3089 truy cập 22h40 ngày 5 tháng 10 năm 2009. 2 Nguồn: http://thongtinphapluatdansu.wordpress.com/2008/09/02/1602/ truy cập 22h30 ngày 5 tháng 10 năm 2009. làm cho cuộc sống khó khăn, với mục tiêu là duy trì sự ổn định cuộc sống. Các chế độ BHXH bao gồm: bảo hiểm hưu trí, BHYT, bảo hiểm chăm sóc dài ngày, bảo hiểm việc làm, bảo hiểm bồi thường tai nạn cho người lao động… - Y tế công: là hệ thống chăm sóc y tế và phòng bệnh vì mục tiêu cuộc sống khỏe mạnh cho người dân Nhật Bản, bao gồm chương trình quản lý bệnh lao, bệnh lây nhiễm, ma túy, nước máy, nước thải, rác thải… Theo NHTG (Grosh và các đồng nghiệp (2008)), Hệ thống ASXH là các chương trình trợ cấp không có đóng góp dành cho những người nghèo hay những người dễ bị tổn thương hay trở thành nghèo do các cú sốc. Các chương trình này thường được đề cập tới dưới các tên như chương trình hỗ trợ xã hội hoặc phúc lợi xã hội. Các chương trình này thường được thiết kế để giúp các cá nhân và hộ gia đình đương đầu với tình trạng nghèo quanh năm hay sự sụt giảm thu nhập tạm thời, mà nếu không có các chương trình này, người dân dễ rơi vào tình trạng nghèo đói hoặc trở nên nghèo hơn. Mặc dù hiện tại vẫn không có sự thống nhất chung về các chương trình được gọi là an sinh xã hội. Nhưng các nhà kinh tế nhìn chung cho rằng một mạng lưói ASXH phổ biến bao gồm các chương trình sau: - Trợ cấp bằng tiền hoặc phiếu lương thực, hưu trí (dưỡng lão) không đóng góp, trợ cấo hộ gia đình. Các chương trình này có thể dựa trên đánh giá hoàn cảnh cụ thể hoặc theo đối tượng như trợ cấp cho trẻ em. - Trợ cấp bằng hiện vật trong đó phổ biến nhất là các chương trình lương thực và dinh dưỡng, như cung cấp thực phẩm qua chương trình dinh dưỡng trường học hoặc chương trình hỗ trợ bà mẹ/trẻ em, phân phát lương thực khẩn cấp, ngoài ra còn có chương trình phát khẩu phần thức ăn mang về nhà, đồng phục và sách vở, dụng cụ học tập., v.v.. - Trợ giá cho các hộ gia đình,:thường là trợ giá lương thực, trợ giá bán lương thực, trợ giá năng lượng. - Việc làm tại các dự án công cộng sử dụng dụng nhiều lao động (workfare). - Trợ cấp bằng tiền mặt hoặc hiện vật có điều kiện cho các hộ nghèo, dựa trên một hành vi cụ thể được yêu cầu, thông thường là phụ thuộc vào việc đáp ứng các điều kiện cụ thể về giáo dục hoặc y tế. - Miễn phí một số dịch vụ cơ bản: y tế, giáo dục (miễn học phí, học bổng) dịch vụ công ích hoặc giao thông. Theo Grosh và các đồng nghiệp (2008), Hệ thống ASXH là bộ phận nhỏ hơn của các chương trình bảo trợ XH. Theo Holzmann và Jorgensen (2001), hệ thống bảo trợ xã hội gồm “tập hợp các can thiệp của nhà nước nhằm hỗ trợ các thành viên nghèo hơn và dễ bị tổn thương hơn trong xã hội, cũng như giúp các cá nhân, các hộ gia đình và cộng đồng quản lý hoạt động rủi ro“. Ngoài hệ thống ASXH (hỗ trợ xã hội), các chương trình bảo trợ xã hội bao gồm: - Bảo hiểm xã hội: bao gồm các chương trình bảo hiểm thất nghiệp bắt buộc hoặc được nhà nước trợ cấp, hỗ trợ người cao tuổi (hưu trí hay trợ cấp dưỡng lão, trợ cấp khuyết tật, trợ cấp đau ốm. Điểm khác biệt là người hưởng lợi nhận được lợi ích hoặc dịch vụ nếu tham gia đóng góp vào hệ thống bảo hiểm. - Các chính sách thị trường lao động - Quỹ xã hội. - Dịch vụ xã hội Quan niệm của Việt Nam Tại Việt Nam, vẫn chưa có cách hiểu thống nhất về hệ thống ASXH, tuỳ theo các mục tiêu, các cơ quan hay các tác giả khác nhau lại sử dụng các khái niệm rộng, hẹp khác nhau về các chương trình ASXH. Theo UNDP (2007), an sinh xã hội được định nghĩa theo nghĩa rộng, là tất cả các hình thức trợ cấp thu nhập bằng chuyển khoản của khu vực công. Trên thực tế, hệ thống trợ cấp thu nhập bằng chuyển khoản của Việt Nam bao gồm các khoản trợ cấp bảo hiểm xã hội ngắn hạn và dài hạn, trong đó quan trọng nhất là lương hưu (và gần đây nhất là bảo hiểm thất nghiệp); chi trả phúc lợi xã hội bao gồm trợ cấp cho các nhóm đối tượng cụ thể như thương binh, gia đình liệt sĩ, trợ giúp xã hội ở quy mô nhỏ hơn và cuối cùng là các khoản trợ cấp bằng chi chuyển khoản liên quan đến y tế và giáo dục. Có thể nói, theo cách hiểu này, các chương trình ASXH đã được đồng nhất với các chương trình bảo trợ Xã hội. Còn theo dự thảo “Đề án hệ thống ASXH với dân cư nông thôn, dân cư vùng nông thôn khó khăn, vùng dân tộc, miền núi’’ (06/2009) của Bộ Lao động Thương binh và Xã hội (LĐ-TB&XH), cấu trúc cơ bản của hệ thống ASXH đối với khu vực này phải bao gồm năm tầng (lưới). Tầng thứ nhất là bảo đảm mức sống tối thiểu của dân cư nông thôn. Tầng thứ hai là chính sách thị trường lao động. Tầng thứ ba là bảo hiểm xã hội (BHXH) bắt buộc và tự nguyện, bảo hiểm y tế (BHYT), bảo biểm nông nghiệp (thí điểm) và các hình thức bảo hiểm khác. Tầng thứ tư là chính sách ưu đãi người có công với cách mạng và tầng cuối cùng là trợ giúp xã hội (cứu trợ đột xuất và trợ cấp xã hội thường xuyên). Nhìn chung an sinh xã hội ở nước ta được hiểu bao gồm: bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, trợ giúp xã hội, trợ giúp khẩn cấp, chính sách đối với người có công, bảo hiểm thất nghiệp và những vấn đề liên quan đến bảo hiểm thất nghiệp. Như vậy, có thể thấy sự khác biệt rất rõ trong quan niệm về hệ thống ASXH tại Việt Nam (và 1 số nước như Nhật Bản) với quan niệm của NHTG. Tuy nhiên, tuy từng trường hợp, quan niệm về mạng lưới ASXH theo nghĩa rộng hay nghĩa hẹp sẽ phục vụ những mục đích khác nhau. Trong khuôn khổ tìm hiểu này, chúng ta sẽ sử dụng khái niệm hẹp của NHTG về hệ thống ASXH 2. Mạng lưói ASXH đóng góp như thế nào vào Chính sách Phát triển. Các mạng lưới ASXH có thể giúp chúng ta đạt được các mục tiêu sau. Đây là những mục tiêu cụ thể nhằm giảm nghèo và quản lý rủi ro cho các hộ gia đình.  Mạng lưới ASXH phân phối lại thu nhập cho người nghèo và những người dễ bị tổn thương, tác động nhanh chóng đối với bất bình đảng và nghèo đói.  Các mạng lưới ASXH giúp các hộ gia đình đầu tư tốt hơn vào tương lai  Các mạng lưới ASXH giúp các hộ gia đình quản lý rủi ro.  Các mạng lưới ASXH giúp chính phủ tiến hành các cuộc cải cách có lợi  Thúc đẩy tăng trưởng toàn diện hơn Mạng lưới ASXH tác động nhanh chóng tới giảm bất bình đẳng và nghèo đói Các mạng lưới ASXH bằng cách trợ cấp cho những người nghèo nhất có thể giúp cho người ta tồn tại hay chịu đựng được sự nghèo đói. Các mạng lưới ASXH giúp các hộ gia đình đầu tư tốt hơn vào tương lai Các mạng lưới ASXH giúp các hộ gia đình có được các cơ hội đầu tư vào vốn con người (chính là con cái của các hộ gia đình này) thông qua việc ngăn ngừa tình trạng suy dinh dưỡng và thiếu đầu tư vào giáo dục; lẫn đầu tư vào các tài sản sinh lời của những người kiếm thu nhập nuôi gia đình. Tại các nước đang phát triển, suy dinh dưỡng là nguyên nhân của 10 triệu trường hợp tử vong mỗi năm. Trong khi các bằng chứng khoa học cho thấy những trẻ em suy dinh dưỡng còn sống sót cũng ốm hơn, nhiều khuyết tật hơn, năng lực nhận thức thấp hơn những đứa trẻ khoẻ mạnh. Về tổng thể, điều này làm giảm khả năng tăng trưởng kinh tế. Một số nghiên cứu tại Ấn Độ, Pakistan cho thấy suy dĩnh dưỡng có thể làm giảm 2-4% GDP mỗi năm. Các khoản trợ cấp trong các chương trình ASXH có thể cho phép các hộ gia đình tăng số lượng và chất lượng các bữa ăn mà họ tiêu thụ. Trong một số trường hợp, thu nhập thêm có thể giúp sắp xếp lại trách nhiệm trong gia đình, để người mẹ có thể chăm sóc con cái đầy đủ hơn, cho các bé ăn nhiều bữa tích cực hơn trong ngày. Bên cạnh đó, nhiều chương trình ASXH có hiệu ứng lan toả vượt ra ngoài phạm vi các khoản trợ cấp trực tiếp: Các bữa ăn được chuẩn bị sẵn để mang về, phiều thực phẩm, tuyên truyền về dinh đưỡng và theo dõi tăng trưởng ở trẻ em, bổ sung vitamin và các cjất cần thiết, thẩy giun... hay các việc như xây trạm xá, cấp nước sạch v.v... Có nhiều bằng chứng mang tính hệ thống cho thấy, các hộ nghèo kinh niên thường ít cho con em mình đi học đầy đủ. Mà những trẻ em không có cơ hội đi học hoặc nghỉ học sớm thường có thu nhập thấp. Các khoản trợ cấp cơ bản giúp trang trải các chi phí đi học trực tiếp như học phí, tiền đi lại, sách vở, giấy bút và đồng phục. Tại một số nơi, ngoài các khoản chi phí này, nhà nước còn cho thêm tiền hoặc lương thực để bù đắp các chi phí cơ hội của việc các em đi học nhằm khuyến khích các hộ gia đình nghèo cho con đi học. Ngày càng có nhiều bằng chứng cho thấy, các khoản hỗ trợ từ mạng lưới ASXH không những giúp các hộ gia đình duy trì được cuộc sống mà trên thực tế còn giúp họ vươn lên bằng cách sử dụng một phần số tiền đầu tư vào các tài sản sinh lời như: đầu vào cho sản xuất nông nghiệp (trâu bò, phân bón) hoặc ký quỹ để vay thêm vốn. Tuy nhiên, một số nhà kinh tế (Carter và Barrett 2006) cho rằng để có được điều này, các hộ gia đình cần được trợ cấp trong một khoảng thời gian đủ dài và không rút họ ra khỏi danh sách khi thu nhập hay tài sản của hộ có sự tăng nhẹ. Nói cách khác, có một “ngưỡng hiệu quả“ mà một hộ gia đình không thể đầu tư một cách có hiệu qủa nếu không nhận được trợ cấp phúc lợi ở ngưỡng tối thiểu. Tuy nhiên, những nhà kinh tế khác lại cho rằng, cần phải lưu ý vấn đề hiệu quả khi không phải mọi chương trình ASXH đều kích thích đầu tư của các hộ nghèo với mức hiệu qủa tương xứng với quy mô trợ cấp. Các mạng lưới ASXH giúp các hộ gia đình quản lý rủi ro. Khi các gia đình, nhất là các gia đình nghèo, đối mặt với tình trạng giảm thu nhập hoặc tài sản, họ có thể sử dụng những chiến lược khiến cho tình trạng nghèo càng kéo dài hơn hay những chiến lược làm giảm thu nhập của họ, ví dụ như đem bán các tài sản sinh lời nhất. Nếu mạng lưới ASXH đủ tốt có thể giúp các hộ gia đình không phải sử dụng các chiến lược này và tránh được những cái bẫy khiến họ rơi vào cảnh nghèo khó. Có nhiều bằng chứng cho thấy các gia đình nghèo phải chịu các cú sốc ngắn hạn thường phải cắt giảm các chi phí ăn uống hoặc học hành của con cái. Điều này dẫn tới suy dinh dưỡng hoặc suy giảm sức khoẻ hoặc thậm chí trẻ em phải nghỉ học. Thêm vào đó, các cú sốc như vậy trong nhiều trường hợp có thể khiến các hộ gia đình nghèo, vốn không có nhiều tài sản, phải bán đi những tài sản sinh lời của họ hay ngừng đầu tư: ví dụ như phải ăn hạt giống thay vì để dành cho trồng trọt, phải bán gia súc kéo và các công cụ sản xuất khác, hoặc phải thế chấp nhà cửa và tài sản khác để đi vay và thường mất do không trả được nợ. Khi một mạng lưới ASXH được thiết lập sẽ giúp các hộ gia đình không phải sử dụng các chiến lược tiêu cực này. Ví dụ như để ứng phó với khủng hoảng tài chính năm 1998, chính phủ Indonesia đã thiết lập các hệ thống chăm sóc y tế công cộng miễn phí và cấp học bổng cho học sinh nghèo. Ở Nicaragoa và Hondurat, các gia đình chịu ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng cà phê được trợ cấp để duy trì điều kiện học hành của con cái và tránh tăng cường sử dụng lao động trẻ em. Các mạng lưới ASXH giúp chính phủ tiến hành các cuộc cải cách phúc lợi Các mạng lưới ASXH có thể hỗ trợ cho các chính sách xã hội tốt ở nhiều mức độ khác nhau. Một chương trình hỗ trợ xã hội mạnh là chương trình có thể giúp thay thế trực tiếp các yếu tố tái phân phối thiếu hiệu quả của các chương trình khác. Ngoài ra, các mạng lưới ASXH có thể hỗ trợ chính phủ trong điều kiện muốn thực hiện các chính sách tốt liên quan đến kinh tế vĩ mô hay thương mại nhưng lại có thể làm tổn thương một bộ phận người nghèo. Hãy lấy ví dụ từ thị trường lao động. Càng ngày càng có nhiều ý kiến đồng thuận cho rằng, các thị trường lao động cần phải khá linh hoạt để hoạt động hiệu quả. Ngoài ra cần hướng tới bảo trợ người lao động thay vì bảo trợ việc làm. Vì vậy cần làm giảm vai trò điều tiết thị trường lao động trong hệ thống bảo trợ người lao động và tăng cường hỗ trợ thu nhập cho người không có việc làm. Các mạng lưới ASXH, nhất là dưới các hệ thống lao động công ích có thù lao, có thể một phương tiện hợp lý. Các mạng lưới này có thể bổ sung cho hệ thống bảo hiểm thất nghiệp (như ở Hàn Quốc và Arhentina) hay thay thế hệ thống bảo hiểm thất nghiệp (như ở Bôlivia và Pêru). Một ví dụ khác là việc hệ thống ASXH thay thế các chính sách phi hiệu quả trong các ngành khác trong trường hợp các nước Đông Âu. Tại các nước này trong thời kỳ XHCN được ấn định ở mức rất thấp. Khi chuyển sang cơ chế thị trường, hệ thống này không tồn tại được và phải chấm dứt vào năm 1990 khi các công ty không thể tiếp tục gánh chịu lỗ trong khi chính phủ không đủ nguồn lực để trợ giá. Một số quốc gia sau khi thử rất nhiều biện pháp đã thực hiện chính sách cung cấp các dịch vụ công ích tối thiểu thay vì ấn định giá dịch vụ. Chính sách này có rất nhiều ưu điểm. Thứ nhất, nó cho thấy rõ ràng và minh bạch hơn về ngân sách trợ cấp và hiệu quả hoạt động của các công ty dịch vụ công ích. Thứ hai, việc xác đinh đối tượng đựoc hưởng trợ cấp có thể được áp dụng cho các chương trình khác. Thứ ba, nó sẽ khuyến khích người tiêu dùng tiết kiệm (nếu có thể). Ở một khía cạnh khác, các cải cách sẽ ít bị phản đối hơn nếu như có những cơ chế để đền bù cho những người bị thiệt hại hay hỗ trợ cho người nghèo, những người vốn rất nhạy cảm trước các thay đổi kinh tế vĩ mô. Ví dụ như sau cuộc khủng hoảng nợ ở châu Mỹ Latinh những năm 1970, 1980, nhiều chính phủ trong khu vực này đã thực hiện những điều chỉnh cơ cấu, các chính sách kinh tế vĩ mô và chính sách ngành được thiết kế nhằm giảm quy mô của các khu vực phi hiệu quả trong nền kinh tế. Các chính sách này rõ ràng làm tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực và qua đó thúc đẩy tăng trưởng trong trung và dài hạn. Tuy nhiên, trong ngắn hạn, những nhà cung ứng cho các ngành này sẽ mất công việc kinh doanh và những người lao động trong các ngành này sẽ mất việc làm. Trong trường hợp này các mạng lưới ASXH có thể hỗ trợ các cải cách này mặc dù chi phí ngay lập tức có thể rất lớn trong khi lợi cíh phải một thời gian dài mới thấy. Tại Bolovia, đi kèm với các cải cách kinh tế sâu rộng là việc triển khia một chương trình việc làm quy mô lớn vào năm 1975 và duy trì trong vài năm sau đó. Mặc dù mạng lưới ASXH có thể là một giải pháp tốt trong thời kỳ khủng hoảng. Nhưng kinh nghiệm cho thấy rất khó có thể xây dựng và bắt đầu một chương trình phúc lợi trong thời kỳ khủng hoảng. Các chương trình ASXH cần được xây dựng trong thời kỳ thuận lợi và mở rộng trong thời kỳ khó khăn. Thúc đẩy tăng trưởng toàn diện hơn Các khoản trợ cấp đòng vai trò cả trực tiếp và gián tiếp trong việc giảm thiểu bất bình đẳng. Giảm thiểu sự bất bình đẳng có thể góp phần tạo ra một “vòng tuần hoàn thuận lợi’’ và nhờ đó gián tiếp gây ảnh hưởng để có những chính sách tốt hơn và tăng trưởng cao hơn. Ngày càng nhiều bằng chứng cho thấy sự bất bình đẳng ở mức độ cao có thể gây ra nhiều chi phí tốn kém cho tăng trưởng và giảm nghèo. Sự bất bình đẳng ở mức độ cao sẽ làm chậm quá trình tăng trưởng và phát triển. Khi bất bình đẳng về kinh tế và chính trị ngày càng lớn, chúng có thể dẫn tới việc hình thành các định chế và lựa chọn chính sách tạo ra thuận lợi cho một số nhóm đặc quyền trong xã hội thay vì tạo ra những nền tảng căn bản và rộng rãi cho tăng trưởng. 3. Thế nào là một mạng lưói ASXH tốt. Các hệ thống an sinh thường kết hợp vài chương trình, lý tưởng là sẽ bổ trợ cho nhau và bổ sung cho các chính sách công hay chính sách xã hội khác. Tuy nhiên, một hệ thống an sinh tốt không chỉ là một bộ sưu tập các chương trình được thiết kế và thực hiện tốt, mà nó phải có được những thuộc tính sau:  Phù hợp. Các chương trình được sử dụng và sự cân đối giữa chúng cùng các yếu tố khác của chính sách công phải đáp ứng được nhu cầu cụ thể của quốc gia. Mỗi chương trình phải được tùy biến để phù hợp nhất với hoàn cảnh.  Đủ. Hệ thống mạng lưới an sinh nói chung bao hàm các nhóm đối tượng khác nhau cần hỗ trợ - người nghèo kinh niên, người nghèo tạm thời, người bị ảnh hưởng bởi cải cách, cùng với các nhóm nhỏ của các đối tượng này. Từng chương trình cụ thể phải tiếp cận được đầy đủ và cung cấp những hỗ trợ có ỹ nghĩa cho bất kỳ nhóm dân cư nào mà chương trình được thiết kế ra để hỗ trợ.  Công bằng. Mạng lưới an sinh phải đối xử với các đối tượng thụ hưởng một cách công bằng, bình đẳng. Đặc biệt, nó phải cung cấp cùng một chế độ như nhau cho các cá nhân hay các hộ gia đình có cùng những điều kiện quan trọng như nhau ( công bằng hàng ngang ) và có thể hỗ trợ nhiều hơn cho những đối tượng nghèo nhất ( công bằng hàng dọc).  Chi phí hiệu quả. Các chương trình có hiệu quả hề chi phí sẽ dành hầu hết nguồn lực của chương trình cho nhóm đối tượng chủ định của chúng. Chúng còn tiết kiệm các nguồn lực quản lý cần thiết để thực hiện chương trình theo hai cách. Thứ nhất, ở cấp độ toàn bộ hệ thống, các chương trình phải tránh sự manh mún, rời rạc có thể tạo ra các thệ thống quản lyshanhf chính không thể cắt giảm chi phí nhờ quy mô. Thứ hai, các chương trình phải hoạt động với hiệu suất cao, với ngồn lực tối thiểu để đạt được tác động mong muốn, song vẫn đảm bảo đủ nguồn lực để thực hiện tốt các chức năng của chương trình.  Tương thích với động cơ. Các mạng lưới an sinh có thể làm thay đổi hành vi của hộ gia đình, có thể theo hướng tích cực hoặc tiêu cực. Để đảm bảo rằng cân đối của những thay đổi này rốt cuộc theo chiều hướng tích cực, vai trò của mạng lưới an sinh cần phải được duy trì ở mức độ ít nhất phải đủ. Một hệ thống an sinh thường phải có thể bao gồm các chương trình trực tiếp giúp tạo tài sản hoặc thu nhập cho các cộng đồng hay khách hàng cá nhân của chúng bằng cách liên kết các khoản trợ cấp với các yếu tố bắt buộc hay tự nguyện của chương trình. Các chương trình công trình công cộng có thể cung cấp tài sản vật chất cho cộng đồng. Các chương trình trợ cấp tiền mặt có điều kiện xây dựng nguồn vốn con người cho hộ gia đình.  Bền vững. Các hệ thống an ninh xã hội thận trọng có tài chính ổn định, vì chúng được cân đối với những lĩnh vực khác trong chi tiêu chính phủ. Từng chương trình cụ thể phải bền vững cả về tài chính lẫn chính trị để tránh việc chương trình phải trải qua những chu trình khởi động/ dừng, vì như vậy sẽ làm mất rất nhiều cơ hội để quản lý hiệu quả và đạt được những mục tiêu mà chương trình đề sướng và xúc tiến. Ở những nước có thu nhập thấp, các chương trình được khởi động với trợ cấp của nhà tài trợ dần dần được lồng ghép vào với khu vực công.  Năng động. Một hệ thống an sinh tốt sẽ tiến triển theo thời gian. Cấu trúc phù hợp của các chương trình đã thay đổi theo sự tăng trưởng và thay đổi của nền kinh tế, khi những yếu tố chính sách khác có thay dổi hoặc khi có cải cáh hay các cú sốc. Việc quản lý các chương trình cụ thể cũng phải tiến triển trong quá trình giải quyết vấn đề và đề ra các tiêu chuẩn mới. Thêm một điều cần lưu ý là, chất lượng của một hệ thống an sinh phần nhiều nằm ở cơ cấu tổ chức thực hiện chương trình. Một chương trình trợ cấp đầy đủ ít nhất phải có một hệ thống đăng ký đối tượng thụ hưởng, chế độ chi trả ( thanh toán ) trợ cấp cho đối tượng thụ hưởng, và cuối cùng la quy trình đưa các đối tượng không còn phù hợp ra khỏi danh sách thụ hưởng. Trên thực tế, hai yếu tố sau được coi là quan trọng đối với một hệ thống ASXH có thể được thực thi:  Chất lượng thực hiện là yếu tố sống còn. Không thiếu những ý tưởng hay; điều cần thiết là phải xây dựng các hệ thống thực sự “chạy” tốt. Một chương trình được thực hiện kém thì không đáng tồn tại. Mặc dù rất nhiều tấm gương thành công cho thấy các chương trình tốt có thể được thực hiện như thế nào trong nhiều bối cảnh khác nhau, song vẫn còn nhiều chương trình không mang lại kết quả theo đúng khả năng, và một số chương trình không mang lại kết quả tương xứng với chi phí bỏ ra.  Các chương trình an sinh tốt đòi hỏi phải đầu tư cho hệ thống quản lý. Tất nhiên không ai muốn phải trả chi phí quản lý quá cao – song người ta lại càng không muốn có những hệ thống thiếu hụt, không dầy đủ. Xây dựng các hệ thống cho phép chương trình hoạt động hiệu quả nhất và thu lại giá trị cao nhất so với đồng tiền bỏ ra sẽ cần phải đầu tư. Một phần quan trọng trong hoạt động đầu tư đó là phát triển đội ngũ các nhà quan lý chủ động có tính tự phê cao. 4. Các thách thức của mạng lưới ASXH Vấn đề tài chính cho các mạng lưới ASXH Lý do đầu tiên để các mạng lưới ASXH không phải là chính sách xã hội hàng đầu trong các chương trình phát triển tại các quốc gia đang phát triển, đặc biệt là tại các quốc gia nghèo là do kinh phí khổng lồ của các chương trình ASXH. Lấy ví dụ của Ethiopia, quốc gia có mức thu nhập bình quân chỉ khoảng hơn $100 (số liệu vào năm 2004; vào năm 2007, GDP bình quân đầu người của Ethiopia đạt $245, nguồn: báo cáo phát triển con người năm 2009). Để cấp lương thực cho tất cả các người dân có mức tiêu dùng thấp hơn chuẩn nghèo lương thực, theo ước tính của NHTG, quốc gia này phải bỏ ra khoảng 810 triệu USD, tương đương 12% GDP hoặc 1/3 tổng chi tiêu công. Và khoản chi này phải cạnh tranh với nhiều nhu cầu khác như giáo dục khi chỉ có khoảng gần 50% trẻ em Ethiopia trong độ tuổi đi học được đi học (báo cáo phát triển con người 2009). Lo ngại về tình trảng giảm sút nỗ lực lao động Một trong các trở ngại chính trị đối với việc ửng hộ các chương trình ASXH là sự lo ngại rằng những người nhận trợ cấp sẽ phụ thuộc vào phúc lợi và làm giảm nỗ lực làm việc. Các lập luận là các đối tượng được hưởng trợ cấp sẽ làm việc ít đi sau khi nhận trợ cấp hoặc nếu điều kiện để nhận trợ cấp gắn liền với thu nhập hoặc tình trạng việc làm thì người lao động sẽ giảm bớt nỗ lực làm việc để được chấp nhận vào chương trình. Để đối phó với lo ngại này, các nhà quản lý có rất nhiều công cụ có thể sử dụng để quản lý vấn đề giảm sút nỗ lực làm việc, các công cụ này bao gồm:  Giới hạn các chương trình vào các đối tượng không thuộc lứa tuổi lao động: trẻ em, người già, người khuyết tật... Tuy nhiên, nhược điểm của công cụ này là tạo ra một mạng lưới ASXH không hoàn chỉnh  Lựa chọn một cơ chế xác định đối tượng mục tiêu không gắn với thu nhập.  Quy định mức trợ cấp thấp để duy trì đông cơ làm việc. Tại nhiều quốc gia, các khoản trợ cấp thường nhỏ bảo hiểm thất nghiệp hoặc lương hưu theo hệ thống bảo hiểm xã hội có đóng góp. Xác định đối tượng thụ hưởng 5. Tìm hiểu các can thiệp phổ biến. Trợ cấp tiền mặt và các phương tiện gần giống tiền mặt Trợ cấp lương thực bằng hiện vật và các chương trình lương thực khác. Các chương trình trợ giá chung Chương trình lao động công ích Các chương trình trợ cấp tiền mặt có điều kiện Các chương trình miễn phí đặc biệt, miễn phí thông thường và hỗ trợ học bổng. A. Trợ cấp tiền mặt và các phương tiện gần giống tiền mặt Các chương trình trợ cấp tiền mặt gồm có cung cấp hỗ trợ dưới dạng tiền mặt và các công cụ khác gần giống như tiền mặt, chúng được sử dụng để chuyển nhượng nguồn lực tới tay người nghèo và những người nếu không được trợ cấp sẽ rơi vào tình trạng nghèo khổ. Mục tiêu chính của chương trình là tăng thu nhập thực tế của người nghèo và các hộ gia đình dễ tổn thương. Các phương tiện gần giống tiền mặt trong trường hợp này là: phiếu lương thực, phiếu mua hàng. Đây là hình thức trợ cấp nằm giữa hình thức tiền mặt và hình thức hiện vật. Trợ cấp bằng tiền mặt có một số ưu điểm:  Khi đã có cơ sở hạ tầng quản lý, chi phí vận hành các chương trình trợ cấp bằng tiền mặt thấp hơn nhiều so với chi phí cung cấp bằng hiện vật  Từ giác độ người nhận trợ cấp, trợ cấp bằng tiền mặt có độ thoả dụng cao hơn. Những người thụ hưỡng cũng thấy rằng trợ cấp bằng tiền mặt ít thất bị kỳ thị hơn trợ cấp bằng hiện vật.  Không trực tiếp bóp méo giá cả  Việc sử dụng phiếu lương thực sẽ làm tăng hệ thống thương mại ở địa phương chứ không phải làm hạ giá lương thực như đối với trợ cấp bằng lương thực. Mặc dù phần lớn các nhược điểm của các chương trình trợ cấp tiền mặt cũng trùng với các nhược điểm của 1 chương trình trợ cấp nói chung, tuy nhiên, các nhược điểm sau đặc biệt đáng lo ngại với những chương trình trợ cấp tiền mặt.  Nam giới thuộc các hộ được trợ cấp có thể sử dụng các khoản tiền trợ cấp để uống rượu hay hút thuốc vì phụ nữ ở các quốc gia đang phát triển không thể kiểm soát nguồn lực gia đình.  Các chương trình nay có thể bóp méo các sở thích và mong muốn hay thậm chí làm giảm nỗ lực lao động.  Ảnh hưởng của lạm phát có thể khiến trợ cấp giảm giá trị hoặc thậm chí không có hiệu quả.  Chi phí cho các chương trình phân phát phiếu lương thực thường cao, phiếu có thể bị làm giả, trộm cắp; và độ thoả dụng bị giới hạn.  Những người có quyền lực ở địa phương thường tự đưa mình vào đối tượng thụ hưởng Những đối tượng thụ hưởng phù hợp nhất bao gồm: người nghèo, người có mức tiêu dùng thấp, các hộ gia đình thiếu khả năng lao động do lứa tuổi hoặc do khuyết tật, trong các trường hợp thiên tai khẩn cấp. B. Trợ cấp lương thực bằng hiện vật và các chương trình lương thực khác Trợ cấp lương thực bằng hiện vật và các chương trình lương thực khác cung cấp thêm nguồn lực cho các hộ gia đình bằng cách đem lương thực đến cho họ khi cần, chủ yếu là dưới hình thức khẩu phần lương thực, các chương trình bữa ăn tại trường học và bữa ăn bổ sung dinh dưỡng hoặc phân phát lương thực khẩn cấp. Mục tiêu chính của chương trình lương thực là hỗ trợ tiêu dùng đủ lương thực và qua đó giúp người nghèo đạt tới và duy trì tình trạng dinh dưỡng tốt hơn, mà nếu thiếu có thể dẫn tới suy dinh dưỡng, sức khoẻ kém, đau ốm thậm chí chết đói. Khi xem xét thực hiện một chương trình trợ cấp bằng hiện vật (thay vì bằng tiền mặt), cần cân nhắc các khía cạnh sau:  Hoạt động của các chợ lương thực (bao gồm cả đường đến chợ, điều kiện giao thông vận tải, kho hàng…): nếu các chợ lương thực được phân bổ hợp lý giữa các vùng, trợ cấp tiền mặt có thể hiệu quả hơn vì khu vực tư nhân sẽ vận chuyển, bảo quản lương thực và ácc loại hàng hoá khác hiệu quả hơn khu vực nhà nước. Hơn ữn, cung cấp tiền mặt có thể thúc đẩy hoạt động thương mại phát triển. Tuy nhiê, nếu mạng lứoi chọ không tốt và mang tính độc quyền thì trợ cấp bằng tiền mặt có thể khiến giá cả tăng cao, làm suy giảm giá trị các khoản trợ cấp và có thể gây ra các khó khăn khác cho các hộ cũng nghèo nhưng không nhận được trợ cấp.  Mức chi phí giao dịch vủa chương trình và của người thụ hưởng: Các khoản chi phí giao dịch liên quan đến chương trình bao gồm chi phí hành chính, chi phí vận chuyển, lưu kho, bảo quản và cả chi phí hư hỏng mất mát lương thực. Chi phí giao dịch của người thụ hưởng cũng cần tính tới, bao gồm thời gian và các khoản tiền phải bỏ ra để đi đến chọ hoặc địa điểm nhận hàng. Chi phí này có thể tăng nếu chợ nằm xa nhà và ở những nơi không an toàn.  Điều kiện văn hoá xã hội: tại một số nơi, trợ cấp bằng tiền mặt bị sử dụng vào các mục đích không chính đáng như uống rượu, đánh bạc.  Mong muốn của người thụ hưởng: Các trợ cấp bằng tiền mặt thường được ưa thích hơn vì trên lý thuyết nó sẽ tối đa hoá độ thoả dụng. Tuy nhiên, tại một số nơi, phụ nữ lại ưa thích trợ cấp bằng lương thực hơn. Ưu điểm:  Không chịu nhiều ảnh hưởnh của lạm phát như trợ cấp bằng tiền mặt  Đôi với những hàng hoá thứ cấp, có thể áp dụng hình thức tự xác định đối tượng tham gia  Giúp đáp ứng yêu cầu quay vòng dự trữ lương thực của chính phủ.  Lương thực được cung cấp thông qua các chương trình bữa ăn học đường có thể góp phần cải thiện kết quả học tập nhờ xoá bỏ tình trạng đói ăn, tạo động cơ đi học. Nhựoc điểm:  Giới hạn những lựa chọn trước mắt của người tiêu dùng vào các hàng hoá được cung cấp  Chi phí thường cao hơn so với trợ cấp bằng tiền mặt và có thể sử dụng nhiều hơn các nguồn lực khác.  Việc mua (đấu thầu) và phân phối có thể làm bóp méo các thị trường lương thực  Tồn tại hiệu ứng thay thế  Không chắc người thụ hưởng được sử dụng các thức ăn được cấp.  Các chương trình bữa ăn học đường dễ khiến cho người nghèo cảm thấy bị kỳ thị, trừ phi việc xác định đối tượng thụ hưởng được tiến hành kín đáo. Các chương trình chính Chương trình khẩu phấn và trợ cấp lương thực thường được sử dụng để cung cấp điều kiện tiếp cận lương thực cho các gia đình dễ bị tổn thương và không đủ lương thực để tiêu dùng. Các hộ gia đình có thể nhận được các khẩu phần ăn miễn phí hoặc với mua lương thực với giá rẻ tại các địa điểm phân phát đã được xác định từ trước. Như tại Ấn Độ, các hộ gia đình có giấy chứng nhận hộ nghèo có thể mua lúa mì và các hàng hoá khác với giá rẻ thông qua hệ thống phân phối công cộng. Các khẩu phần mang về nhà là trường hợp đặc biệt trong đó các khẩu phần ăn được chuyển trực tiếp đến các hộ gia đình thụ hưởng. Các chương trình bổ sung bữa ăn. Các chương trình này được thiết kế để cung cấp thức ăn cho bà mẹ và trẻ em nhỏ. Thức ăn có thể được nấu nướng và ăn tại chỗ hoặc cung cấp dưới hình thức khẩu phần ăn mang về. Ưu nhược điểm giữa hai hình thức này được thể hiện như sau: Mô tả Khẩu phần mang về Bữa ăn tại chỗ Đối tượng thụ Không có gì để đảm bảo rằng chỉ có Đảm bảo chắc chắn đối tượng hưởng người nhận sẽ dùng khẩu phần lương thụ hưởng sẽ sử dụng. Tuy thực đó. Trong nhiều trường hợp, khẩu nhiên có thể xảy ra hiệu ứng phần đó được dùng chung cho cả nhà, thay thế, khi người thụ hưởng bị đem bán hoặc bỏ phí giảm bớt suất ăn ở nhà Quản lý và chi Chương trình có thể hỗ trợ nhiều người Cần nhiều nguồn lực, chi phí phí hơn, sử dụng ít nguồn lực hơn và chi cao hơn, kể cả chi phí chi phí cơ phí thấp hơn hội của người thụ hưởng Các chương trình bữa ăn học đường. Các chương trình này cung cấp bữa ăn cho học sinh tại trường nhằm khuyến khích trẻ em đi học và cải thiện tình trạng dinh dưỡng và sự chú ý trong lớp học. Các hình thức thường thấy là ăn sáng, ăn trưa hoặc cả hai. Trong nhiều trường hợp, các chương trình này được kết hợp với các chương trình khác như giáo dục sức khoẻ và dinh dưỡng, khám sức khoẻ… Tài liệu tham khảo UNDP (2007), An sinh xã hội ở Việt Nam Lũy tiến đến mức nào?, Hà Nội 2007. M. Grosh et al, (2008), The design and implementation of effective safety nets, The World Bank, Washington DC, 2008. Mạng ASXH của NHTG: www.worldbank.org/safetynets